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叶海林:中国应对美国再版“印太”概念的策略性思考

更新时间:2019-11-21 07:49:02
作者: 叶海林  

  

   内容提要:本文回顾了一年多来美日印澳四边安全机制在美国再版“印太”概念框架下军事、经济互动的基本情况,提出“印太”概念及美日印澳四边互动已经成为中国全球战略和周边战略面临的关键挑战。中国在制定应对美日印澳四边安全机制的策略时应该将印度做为重点,但应注意印度对中国释放信号的解读和认知方式,以及印度国内政局变化对印度外交路线及行为的影响。在此基础上,讨论了印度大选对印度国内政局走势的影响并分析了印度大选后可能的政策走向,特别是对华态度的发展变化趋势。

   关键词:印度;美日印澳四边安全机制;“印太”;战略认知

   作者简介:叶海林,中国社会科学院亚太与全球战略研究院副院长、研究员,主要从事南亚问题研究。

  

   自2017年美国总统特朗普将“印太”概念纳入美国国家安全战略并将之置于美国的首要战略方向以来,美国再版“印太”概念四个主要成员美日印澳之间的互动日渐频繁,军事合作动作频频,经济联系不断加强,外交协同态势明显,美日印澳四方正在深化“印太”概念下的战略合作,使之从一个含混不清的概念表述朝具体的战略框架方向深化。

   学界普遍认为,美日印澳四边安全机制和“印太”战略具有明显的中国指向。如何应对美国再版“印太”战略,是中国当前周边外交和大国外交的重要课题。中国所采取的策略,将会与美日印澳四边安全机制形成互相建构的过程,中国既要防止反应过度,从而引发四边的强烈反弹,加速四边以遏制和围堵中国为目标的战略同盟的形成,同时也要注意避免采取过多的战略退让动作,导致中国在实现大国战略及周边战略目标的过程中付出过多代价,甚至导致美国再版“印太”概念在没有对中国形成实质性的威胁时就已经收获了抑制中国对外战略目标实现、挫伤中国对外战略意志的利益。

   在中国应对美国再版“印太”概念的策略当中,印度毫无疑问地占据了非常重要的地位。理论上,中国可以通过争取印度,以分化美日印澳四边安全机制。但是,中国在争取印度的过程中,应该关注印度国内政治局势对印度外交路线的影响,特别需要关注印度对中国释放善意信号的解读和认知,以免中国背负过高的外交负担,进而影响到中国整体对外战略目标的推进。

  

   一 当前国内学术界对中国“印太”概念应对策略的主要观点

  

   目前国内学术界有关“印太”概念的研究多集中在概念本身的辨析和厘清、“印太战略”的发展前景及其对中国影响的评估等方面,而有关美日印澳四边合作的相关研究较少,学者大多分别从四个国家的角度出发,探讨其参与“印太战略”的动因和战略手段,兼论中国的应对策略,着重讨论中国如何应对“印太”战略的相关文献较少。在既有研究中,学界关于中国如何应对“印太”战略主要有以下几种思路:一是保持战略定力,冷静谨慎地应对“印太”战略以及美日印澳四边合作;二是利用美日印澳内部的差异性和矛盾进行分化;三是利用中国的经济优势促进中印、中澳、中国-东盟的经济合作,共建和平、发展、合作与共赢的地区秩序;四是承认“印太”战略对中国的积极作用,主动塑造印太地区政治,让中国进入印度洋这一现实被更广泛接受。

   中国学术界和政策界普遍认为,美国再版“印太”概念所针对的国家就是中国。不过,在“印太”概念推出以来的一年多时间里,人们看到的更多是“印太”概念实施进程步履蹒跚,特别是美国“印太”概念主要战略伙伴战略意图和战略意志的犹豫不决。整体而言,“印太”概念在军事安全协作、经济合作以及外交协同等各个方面的进展都还没有达到一项宏大的地缘战略架构所需要的水平和程度。针对并不成熟的“印太”概念及其实施,有学者认为应保持战略定力,冷静慎重地应对美印日澳四边安全机制在 “印太”概念下推动战略协调的具体动作,不急于进行预防性外交,特别是不急于进行所谓分化瓦解工作。当然,保持战略定力不意味着不作为,中国应抓住要害,分清利弊和主次。“印太”战略的关键是印度,但这并不意味着一味地笼络、讨好印度就会减轻中国自身的压力。印度领导人肯定也认识到自身的战略优势,采取左右逢源捞取战略资源的策略。况且,以目前的中印关系来看,中国可用来安抚印度的战略资源并不多。因此,也有学者主张,基于制度制衡理论,中国应该采取广泛撒网的应对策略,积极发展与日本和澳大利亚的双边关系,通过分化政策、制度制衡战略等应对正在形成的“印太”机制和“四国安全对话”机制。有学者进一步分析了中国与四国机制具体成员的关系,指出从中国与澳大利亚的经济关系角度看,中澳经济相互依赖具有不对称性,中国只需要继续保持国内经济的稳定增长,切切实实地让澳大利亚感受到与中国的对抗得不偿失,就足以化解美日印澳的战略联动。

   除了试图从正面直接化解美日印澳的战略联动以外,许多学者也认为,中国需要从间接方向入手,发挥比较优势,采取迂回战略,化解美国通过在中国周边地区构建“印太”联盟体系以围堵中国的企图。2010年,中国成为世界第二大经济体,经济、军事实力快速增强,在周边地区和全球范围内可以投送及使用的物质力量不断增加,中国有能力通过经济手段增进与其他国家的友好关系,可利用“一带一路”、中国-东盟合作等机制加强与印太国家的合作,推动战略互信。多年以来,中国以经济手段化解周边安全挑战和大国战略压力的策略偏好已经形成,并在中国外交具体实践中反复得到应用。这种思维方式自然也会体现在中国应对美国再版“印太”概念的对策建议当中。

   针对东盟国家普遍对美国再版“印太”概念反应冷淡的现实,许多学者建议,中国可以利用这个机会主动加强与东盟的关系,并帮助东盟重新拾起领导地区多边机制建设的信心。有学者强调中国要重视对印度洋地区的投资布局,通过深化双边与多边合作机制加速中国与这一地区的经济融合。当然,也有学者争辩说,经济相互依赖与政治关系紧密不一定呈正相关关系,但无论如何,经济因素总可以作为国家间关系的重要维系基础而存在。通过强化经济合作,中国至少可以努力争取东南亚国家不成为美国再版“印太”概念中太平洋板块和印度洋板块的连接枢纽。因此,有学者提出中国应通过与东南亚国家的合作对“印太”概念进行对冲,东南亚国家对美国再版“印太”概念不做积极回应,那么印度洋和太平洋就会一直是美国两个独立的战略方向,不至于对中国形成联合挤压的战略态势。

   学术界和政策界除了关注中国应对的战略方向选择外,还对应对策略的具体实现路径提出了诸多建议。随着美国霸权体系在全球范围内遭遇越来越多的挑战,加之中国综合实力上升,对外政策日渐积极,相当一部分学者认为,中美在未来很长一段时期内都会处于竞争状态。中美两国以及印太地区主要行为体如印度、日本、澳大利亚、东盟等都需要学习如何在中美竞争的背景下相处、合作。有学者指出,总体来看,中国的应对方案应包括合作、包容和斗争三个方面。对于 “印太”倡议中的合理内容,中国可选择合作,如以“21世纪海上丝绸之路”倡议来包容美国“印太”概念的经济部分,同时继续与“印太”概念中的冷战成分进行斗争。也有学者指出可以考虑积极主动地将美国“印太”概念置于“一带一路”概念之内,以化解“印太”概念针对中国的一面。与主张美国“印太”概念存在一定积极意义并主张利用这种积极意义与之对接不同,有观点认为,中国应该在一定程度地忽视印太概念,继续努力以主动行为塑造印太地区的地缘政治格局,要么借助已经风行多年的“印太”概念推动中国在印度洋地区的存在常态化。要么通过东南亚小国合作,通过竞争迫使印度承认中国进入印度洋的现实,最终在互相尊重的基础上实现中印合作。

  

   二 2018年以来美日印澳合作基本情况

  

   2018年8月,美国国会通过国防授权方案,要求美国政府要求制定“全政府”(Whole-of-Government)对华战略,即综合使用经济、政治、外交、军事、信息战等各种手段赢得与中国的战略竞争。这一指针体现了特朗普版美国国家安全战略当中把中国作为主要竞争对手之一的战略指导思想,也符合美国自2017年底以来的全球战略实践。在这一战略指导思想的指引下,美国试图引领并推进美日印澳四边安全机制的全方面合作,并在四边合作机制的基础上,推动“印太”不断从概念设想转变为战略实践。

   第一,四边军事方面动作频频,安全合作成为“印太”从概念表述升级为战略实践的主要领域。2018年5月,特朗普政府将美国“太平洋司令部”正式更名为“印太司令部”。同年8月,美国价值7170亿美元的“2019财年国防授权法案”由总统特朗普签字后正式生效,法案强调“印太”战略对于维护地区海上安全以及确保美国主导地位的必要性,声称支持强化与日本、澳大利亚、印度以及其他地区国家的军事合作,支持改善对中国台湾地区的防务能力。

   美日印澳四边军事合作之中,以美日军事合作动作规模最大,合作层级最高。2018年10月31日,指挥驻日美军导弹防御部队的新司令部成立仪式在神奈川县的驻日美军陆军基地举行。2018年11月,美日举行“利剑2019”联合军演。在这场号称“日本及其周边地区有史以来规模最大的军事演习”中,双方有近6万人参加,演习在空中、海域、两栖作战平台上全面展开,充分展现了同盟全方位、多层次、立体化深度军事合作的成熟度。作为对美国战略构想的回应,2018年12月,日本新版《防卫计划大纲》强调,“日美同盟与日本自身的防卫体制相符,将持续作为日本安全保障的基轴存在下去”。

   伴随着美日合作的深化,日澳军事合作也有所加强。2018年1月18日,澳大利亚总理特恩布尔访问日本,商讨《访问部队地位协定》(VFA)。2018年10月10日,日本和澳大利亚两国政府在外长防长磋商(“2+2”会谈)中确认,将尽早达成《访问部队地位协定》,确定日本自卫队与澳军开展联合活动时的法务处理办法。

   与起步不久但进展迅速的日澳合作形成对照的是,美印军事合作酝酿了很久,进展却比较有限,尽管双方都高度强调军事防务合作的意义,然而就合作的状态和水平而言,暴露出来的更多是美印互信的匮乏。

   2018年6月,据《印度斯坦时报》(Hindustan Times)援引该国国防部门消息人士的话报道,目前该国国防部期待内阁安全委员会(CCS)批准从俄购买价值约为55亿美元的5套S-400“凯旋”远程防空导弹系统。印度强调,即使遭到美国反对,印度也不会放弃从俄罗斯购买现代S-400系统。

   尽管在印俄军事合作的问题上,美国和印度意见分歧明显,然而这种分歧并没有严重到影响美印军事合作基本态势的程度。2018年9月美国和印度首次举行外长和防长“2+2”对话。代表美方参会的是国务卿蓬佩奥和国防部部长马蒂斯。印方参会的是外长苏什玛•斯瓦拉杰和国防部部长尼尔马拉•西塔拉曼。双方签署了《通信兼容与安全协议》。就此,印度有权获得美国所供应的军事装备(军事运输机和直升机)上安装的通信系统保护设备。这是美国再版“印太”概念推出后,美印双方安全合作迄今为止取得的最关键成就。

与此同时,印日军事合作也有所加强。不过,与美印防务合作类似,日印防务合作当前也主要聚焦于消除双边合作的法律障碍以及为未来防务合作的加强奠定法律基础的阶段,具体成效并不显著。2018年11月,在印日本两国举行的双边首脑会晤上,讨论并确定了一项名为“物品役务相互提供协定”(ACSA)的基地共享协定,同意印度军方与日本自卫队使用对方军事基地进行后勤保障。(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《印度洋经济体研究》2019年第5期
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