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强世功:中国的忧郁:香港的“去殖民化”问题与国家主权建构

更新时间:2019-11-20 20:40:15
作者: 强世功 (进入专栏)  
因此,在中央“保持香港长期繁荣稳定”的政治责任中,香港工商界无论在繁荣问题还是在稳定问题上都具有举足轻重的地位。正因为如此,中央对香港工商界的政策不是为了香港顺利回归的权宜之计,也不是简单的政治利益盘算,而是着眼于香港长期繁荣稳定这个最高的政治目标。

  

   应该说,香港工商界在1980年代对中央的香港政策普遍持怀疑态度。在起草基本法的过程中,关于香港政制发展最大的争议就是立法会普选,当时工商界与基层“民主派”的矛盾激化到难以达成共识的程度,中央基本上处于超脱的位置。“民主派”主张马上普选以便“民主抗共”,而工商界主张放慢普选也不仅是担心民主派,其实也担心中央支持的香港左派改变香港的资本主义。在这种背景下,再加上当时中英两国的合作局面,英国人乘机向中国推荐其保护工商界利益的功能界别选举制度,即由工商、专业界的团体投票人在界别内选举议员,获得了中央的首肯,并将“功能界别”改名为“功能团体”,意在指出选民为团体而非个人。基本法附件二中明确规定三种立法会议席的选举模式:地区直选议席、选举团选举议席和功能团体选举议席,并规定前三届立法会议员在2008年之前循序渐进地废除选举团选举议席,相应地扩大地区直选议席,最终达至第三届立法会中功能议席和直选议席各占一半的比例。至于2008年第四届立法会选举模式如何改革,基本法并没有给出实体规定,而仅仅给出了一个修改程序,即,“二〇〇七年以后香港特别行政区立法会的产生办法和法案、议案的表决程序,如需对本附件的规定进行修改,须经立法会全体议员三分之二多数通过,行政长官同意,并报全国人民代表大会常务委员会备案。”(基本法附件二第三条)类似的,基本法附件一也规定了香港回归之后前两届行政长官的选举模式,对于2007年行政长官的选举模式也没有作出实体规定,而规定了与立法会选举模式类似的修改程序。

  

   香港回归之后,中央不折不扣地执行了邓小平定下的“一国两制”的方针政策,承担起维护香港长期繁荣稳定这一主权者的政治责任。“一国”就是要维护国家主权,确保爱国者治港,“两制”就是要维护香港的资本主义不变,从而照顾香港工商界的利益。然而,在香港经济低迷、“非典”打击和特区政府施政失误以及香港“去殖民化”带来的阵痛背景下,香港社会出现了强烈的反对“商人治港”、“官商勾结”和“利益输送”的声音,反对派趁机打出了07/08“双普选”的口号,要求2007年实行行政长官普选和2008年第四届立法会选举废除全部功能议席并实现全部议席由地区直选。由于经济低迷和施政失误导致的社会普遍不满,反对派提出的07/08“双普选”有效地动员了2003年的大游行,而且在2003年底的区议会选举中反对派取得了近半数的区议会直选议席。由此反对派希望乘势而上,在2004年第三届的立法会选举中取得控制立法会的过半数议席,进而实现07/08“双普选”的目标。

  

   而在这个时候,香港的工商界根本没有为直选做好准备,工商界对反对派推动的激进普选持反对态度,担心走“民粹主义”路线的民主派上台之后实现“免费午餐”,将香港变成高福利的社会主义。尤其需要注意的是,在起草基本法的时候,考虑到香港作为国际大都市的地位,对于如何保护工商界在香港政制中的应有地位有过不同的考虑,其中一种思路就是采取“两院制”,但基本法起草委员会放弃了“两院制”的主张,保留了“分组计票”机制,即对于议员个人提出的法案、议案及对政府法案的修正案由直选议员和功能议员分别过半数之后方能通过。这个机制实际上把立法会变成了一种“隐蔽两院制”或“局部两院制”的宪制结构,以贯彻落实基本法中确立的“均衡参与”原则。由此,立法会普选的问题就变成了要不要废除基本法所规定的立法会的宪政架构,这显然不是一个选举问题,而涉及香港的宪制改革。对于这个问题,由于涉及国家主权,中央显然不可能置身事外,而行政长官普选更涉及中央任命行政长官的权力问题。面对这一宪制难题,全国人大常委会于2004年4月26日果断作出决定,否决了07/08“双普选”,指出07/08行政长官和立法会两个产生办法可以做出符合循序渐进原则的修改。之所以否决2008年普选立法会,就是考虑到了香港工商界的利益,考虑到香港的长期繁荣和稳定。正如当时乔晓阳副秘书长所言:“如果在既没有两院制又没有能够代表他们界别的政党来保证均衡参与的情况下,就贸然取消团体功能选举制度,势必使均衡参与原则得不到体现,使赖以支持资本主义的这部分人的利益、意见和要求得不到应有反应。”

  

   由此可见,在香港立法会的普选问题上,中央考虑的核心问题是香港的长期繁荣和稳定,考虑的是功能团体选举的发展前途和出路。在这个问题上,中央所坚持的政治原则与美国共和党所坚持的保守主义的政治原则具有惊人的一致性,难怪当年里根对邓小平有惺惺相惜之感,邓小平也因此几次出现在美国《时代》杂志的封面上。当香港的民主派把中央坚持的循序渐进发展香港民主看作是中央的“专制”对香港“民主”的扼杀,不仅从根本上忽略了中央对香港长期繁荣稳定所承担的政治责任,也忽略了中央对这种政治责任的道德诚意和政治决心。

  

  

   香港的民主化问题除了与香港商业大都市的定位以及工商界阶层的特别利益有关,也与“一国”的建构有关,可以说,香港民主化问题也是国家建构中的核心问题,其中必须面对香港的“后殖民政治”(post colonial politics)。在这块“没有英国人统治的英国殖民地”上,国家建构中的政治认同变得异常敏感脆弱。尤其是彭定康政改方案在中国人(包括香港人)心灵上烙下的伤痕,使得香港政制发展的每一步似乎都在加深西方与中国的对立,冲击着“一国两制”中“一国”的建构。基本法虽然规定了香港是直辖于中央人民政府的特别行政区,但香港精英人士并不认同共产党中国,也不完全认同中央的政治主权,以至于法律上的国家建构已经完成,但心灵上的建国或政治认同上的建国仍未完成。而香港作为直辖于中央人民政府的特别行政区,其民主化无疑要以“一国”的建构为前提。由此,在香港政制发展问题上,中央坚持的基本原则就是:“一国”是“两制”的前提,香港的民主政治是中央管辖下的地方区域的民主,而非独立国家的民主。香港的民主化必须要有中央的参与,必须以确保基本法规定的中央对香港的主权行使作为前提。若香港的民主化冲击到基本法的权威性,冲击到中央的主权权威,中央必然运用其主权权威来遏制香港激进的民主化发展。

  

   强调国家认同和心灵上“一国”的建构之所以如此重要,恰恰是由于法律建构的“一国”本身不完全是state,而更多的是country。换句话说,恰恰是由于基本法所建构的“一国”不足以维持正常的国家治理,才迫使中央采用政治手段和文化认同来弥补国家建构的不足。从法律上看,基本法按照“一国两制”原则规定了中央与香港特区的关系,但基本法赋予中央的主权权力与它要承担的政治责任之间不相匹配。中央对香港的政治责任是保持香港的长期繁荣稳定,可要维持繁荣稳定,光靠驻军和外交这些权力是不够的,还必须具有一些日常性的监督治理权。可中央不掌握香港的财政、税收和司法主权,无法对香港行使日常的治理。基本法赋予中央两项间接的监督权,即对基本法的解释权和行政长官及主要官员的任命权。可基本法的解释权本身不能用于日常治理,况且又要受到香港法律精英的强烈抵制,而行政长官的任命权又由于行政长官的普选目标而受到冲击。

  

   面对这种宪政体制设计本身所带来的困境,行政长官就成为巩固中央与特区关系最重要的纽带,中央不得不牢牢把握住对行政长官和特区政府主要官员的任命权,而且确保特区的行政主导权掌握在“爱国者”手中。然而,正是在涉及中央与特区关系的中枢纽带上,基本法的规定本身充满了张力:一方面规定行政长官最终由一个具有广泛代表性的提名委员会经过民主程序提名之后,再由全港符合资格的选民一人一票普选产生;另一方面规定普选产生的行政长官候任人必须经过中央政府的任命之后方能成为正式的行政长官。可在香港未完成“去殖民化”的前提下,在香港对中央权威的政治认同不足的情况下,激进的普选很容易产生这样的问题:如果试图在政治上挑战中央权威的人通过普选成为行政长官候任人,中央政府要不要拒绝任命?如果中央拒绝任命又如何处理由此产生的“宪政危机”?如果普选产生的行政长官采取“去中国化”的施政措施或采取公投等行动推动修改基本法,削弱中央的主权,甚至推动香港实行自治或更极端的独立,怎么办?一句话,还是当年邓小平抓住的核心问题:普选就一定能够选出中央信任的行政长官吗?

  

   这个问题绝非空穴来风。香港回归之前,民主派提出的“民主抗共”主张就是希望通过选举获得香港管治权,如果不能实现独立也希望最大限度地削弱中央对香港的主权行使。如果说这是香港回归之前特定历史条件下的产物,那么香港回归后情况是不是有所改变呢?人们不会忘记,最高国家权力机关做出否决07/08“双普选”的“人大决定”之后,香港“民主派”竟然准备学习和模仿台湾经验,公然推动“全民公投普选”计划,试图以所谓“香港民意”来推翻国家主权者的决定。这不仅很容易被理解为陈水扁推动的“台湾公投制宪”的香港版,而且手法也类似彭定康推行政改方案,以“普选”的名义挟持香港市民与中央对抗。人们也不会忘记,2007年,“民主派”推出的行政长官候选人梁家杰在竞选行政长官时公布的政纲中明确宣布:行政立法关系要变成议会制和内阁制,取消行政长官不得有政党背景的限制,行政长官要从民选的立法会议员之中选任大部分内阁成员,问责局长由行政长官任命,取消中央对问责局长的任命权。可见,“民主派”心目中的政治不是以基本法作为前提的“常规政治”(conventional politics),而是修改基本法,重建社会契约的“宪法政治”(constitutional politics)。其目的很明确,将中央对香港的主权行使排除出香港,再加上他们不认同对人大解释基本法的权力,其基本政治构思就是将香港变成“独立或半独立的政治实体”,尽可能地反对中央对香港恢复主权行使。可见,在香港回归的根本问题上,香港“民主派”与“爱国者”的立场对立差不多触及了政治的首要问题。

  

   当然,人们都相信,即使出现这种局面,也不可能取得成功,但这意味着中央不得不再次直接介入,进行一场没完没了的政治斗争。这意味着中央对香港难以采取常规政治下的有效治理,时刻处于对应危机状态的局面。因此,中央在香港政制发展问题上采取循序渐进、审慎理性的态度,恰恰是着眼于保持香港的“政治稳定”,防止急速的民主化引发香港民主的“台湾化”,避免香港陷入政治上的紧急状态,避免中央不得不依照基本法中关于紧急状态的规定,宣布中止基本法,直接将内地的法律适用于香港,这无疑会危及“一国两制”本身。由于香港在一百多年中西政治和文明冲突的背景下成长起来,在香港内部的左派和右派以及香港民主派与中央之间纠缠着难以解开的恩怨情仇,这无疑需要时间来消化和包容,而激进的民主化只能诱发人们内心中阴暗的仇恨与毒怨,加剧香港内部以及香港与中央之间的分裂,因此,在香港政制发展问题上,无疑要考虑林肯当年担忧的“房子裂了”的问题。香港回归以来,中央在各种场合突出基本法的宪制地位,强调依法办事,采取克制、隐忍、宽宏大量和自我约束的态度,甚至在回归初期不惜采取绥靖政策,可谓用心良苦。

  

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文章来源:《中国香港》
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