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秦前红 周航:通过制定技术规范完善党内法规的路径分析

更新时间:2019-11-20 07:26:44
作者: 秦前红 (进入专栏)   周航  

   摘要:  随着党内法规体系的进一步完善,今后一段时期内,党内法规的建设应当更加注重立规的科学性,着力提升立规质量,以确保党内法规体系的协调性、系统性。囿于经验不足、党内法规建设的时间较短等因素,党内法规立规的科学性有待进一步提升。提升党内法规的可操作性和实效性,应当注重党内法规制定技术的作用,有必要制定专门的党内法规制定技术规范,同时在制定技术规范出台后通过备案审查等方式来保障制定技术规范的有效实施,并且应当在观念上重视立规技术规范的作用,努力提升党内法规制定者的水平,构建符合党内法规实践的立规助理制度,以确保党内法规立得住、行得通、管得了。

   关键词:  党内法规;技术规范;立法规范;立法技术

  

   党的十八大以来,党内法规建设进入了快车道,各项制度不断完善。党中央以制定出台基础主干党内法规为牵引,加紧推进“立柱架梁”工作,党内法规制度体系建设步伐进一步加快,中共中央印发的《中央党内法规制定工作第二个五年规划(2018—2022年)》强调“到建党100周年时形成以党章为根本、以准则条例为主干,覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系,并随着实践发展不断丰富完善。党内法规制度质量明显提高,执行力明显提升,系统性、整体性、协同性明显增强。”[1]在新的历史时期,党内法规建设除了要形成科学完备的党内法规体系外,还需要在制定技术上有所突破,提升立规质量,以确保“每项法规制度都立得住、行得通、管得了。”[2]当下党内法规建设已经取得了相当大的进展,依靠制度管党治党已经成为保持党的先进性的基础性工程。但是,党内法规中依然存在一些有待改进之处,习近平总书记针对国家法的立法质量不高的问题曾指出:“我们在立法领域面临着一些突出问题,比如,立法质量需要进一步提高,有的法律法规全面反映客观规律和人民意愿不够,解决实际问题有效性不足,针对性、可操作性不强。”[3]上述问题在党内法规制定过程中同样存在,这就要求今后在党内法规的制定、修改、废止中要补足短板,提升党内法规解决实际问题的能力,增强党内法规的针对性和可操作性,而制定并遵循党内法规制定技术规范即是可循的路径之一。

  

   一、党内法规制定技术规范何以必要

  

   所谓党内法规制定技术是指有权制定党内法规的党组织在制定党内法规时所使用的,用以提升党内法规科学性、合理性和可操作性的操作方法和技能的总称。党内法规制定技术直接影响党内法规的质量,进而影响其实施,就国家法而言“没有立法技术的科学化和现代化,就没有立法的现代化。”[4]这对于提升党内法规质量而言同样适用,制定技术规范对于党内法规完善的作用主要表现在以下几个方面。

   (一)是提升党内法规质量的必然选择

   从革命战争时期党的领导人提出:“为使党内关系走上正轨,除了上述四项最重要的纪律外(是指个人服从组织、少数服从多数、下级服从上级、全党服从中央),还须制定一种较详细的党内法规,以统一各级领导机关的行动。”[5]到今天强调要依靠党内法规管党治党,永葆党的先进性,更将“党内法规纳入社会主义法治体系之中”,要“形成完善的党内法规体系”。这就要求党内法规在建设中要注重质量,确保党内法规成为管用并且好用的规则。依法治国和依规治党均要依靠良善的规则,习近平总书记在十八届中央政治局第四次集体学习时指出:“人民群众对立法的期盼,已经不是有没有,而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题;不是什么法都能治国,不是什么法都能治好国;越是强调法治,越是要提高立法质量。”在党内法规中,立规是先导,相关领域缺乏规则将会导致无规可依,但如果党内法规制定的质量不好,无法准确的提供指引同样也会让人无所适从,正如习近平总书记在湖南考察时强调的“抓制度,要把握共性要求,研究个性特点,注重体现作风建设要求,体现机关管理和干部管理规律,体现广大群众意愿,确保形成的制度行得通、指导力强、能长期管用。”只有把握住党内法规的共性和个性,在此基础上依靠制定技术规范推进党内法规质量建设才能确保所立之规能成为行得通、指导力强、能长期管用的规则。

   如果在制定党内法规之时想要清楚的表达规则制定者的意图、对情势发展有科学地预测、能够用准确的语言表述规范,那么,制定技术就不可或缺。只有制定得良好的党内法规才能提供科学的指引,发挥党内法规对党员和党组织的指引、评价、预测、教育以及强制的规范功能[6]。

   (二)确保党内法规体系的和谐统一

   依照《中国共产党党内法规制定条例》(以下简称《制定条例》)之规定,有权制定党内法规的主体较为广泛,包括党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委。2017年5月,党中央决定在武汉、福州、青岛等7个城市开展党内法规制定试点工作,要求重点围绕基层党建、作风建设方面探索制定党内法规。这就使党内法规的制定主体进一步扩展,将来出台的党内法规势必会越来越多。不同制定主体由于所要规范的事项、工作内容、工作人员素质、实践经验以及观念等方面的差异,难免会出现制定的党内法规良莠不齐的状况,通过统一的制定技术规范,规定不同层级的党内法规遵循统一的制定要求,确定其语言表述方式、文本结构、专业术语定义和专业术语使用等方面的技术,使党内法规与国家法律之间保持协调一致,形成和谐统一的规则体系。

   (三)有助于保障党内法规的适用和实施

   党内法规的制定只是起点,最终能实施才能实现立规目的。习近平总书记多次强调落实的重要性,正所谓“一分部署,九分落实。”党内法规的实施受多种因素影响,包括党内政治生态、相关人员的业务水平以及对党内法规作用的认知等。而作为基础的规则若制定得不好,过于抽象、规则不健全、体系不完整、规则间相互“打架”,势必会影响党内法规的实施和适用。如果能够应用立规技术科学合理的设定权利义务,表达立规意图,保证党内法规体系内部融洽,将有助于党内法规的实施和适用。

   此外,运用制定技术规范也有助于限制党内法规适用者的滥用,确保立规意图能够真正得到贯彻。有学者认为:“法律非经解释不得适用”,“抽象的条文并不能对具体案件进行裁判。”[7]这一观点虽有过于绝对之嫌,但也阐明了解释在规则适用中的作用。中央党内法规多数都规定了具体的解释机关,但在其实施中不可避免的会对具体的条文有不同的理解,我们不可能做到随时都去请求有权机关予以解释,绝大多数时候都依赖于实施或适用机关及其工作人员的理解,这就有可能产生“理解者的偏差”,如果党内法规制定得科学合理,歧义较少,语言准确、规范、通俗,将减少理解者偏差存在的空间,保证党内法规的实施不变形、不走样。

   (四)通过立规技术准确判断党内法规的质量

   过去人们对立法技术功能的认识主要集中在提升法的质量和法的实施方面[8]。在党内法规制定主体不断扩大,党内法规规定的事项越来越广的情况下,确保党内法规的质量也需要关注对党内法规制定者的制约。德国公法学上即有对立法不作为的救济问题,对立法不作为的救济方式包括宪法诉愿、法规审查、联邦总统制衡以及直接适用宪法[9]。虽然主要是针对国家立法不作为的问题,但其核心意旨关注的是如何约束立法者,这对于我们规范党内法规制定者有一定的参考价值。有了党内法规制定技术规范,就“可以为立法工作人员或者一些学者所说的‘立法官僚’是否履职尽责,找到客观明确的衡量标准。”[10]通过客观的标准,一方面能够为党内法规的起草提供较为清晰的指引,提升规则的质量;另一方面能够为人们判断某一部党内法规的质量提供客观的标准,特定的党内法规是否符合明确性、规范性要求,对是否与上位规范相协调能够比较直观地判定,从而促使党内法规制定者主动提升立规质量。

  

   二、当前党内法规在制定技术方面存在的主要问题

  

   从中央党内法规来看,党内法规在制定技术方面有待完善之处主要包括以下几个方面。

   (一)党内法规形式结构方面的问题

   1.党内法规名称使用不规范

   依《制定条例》,党内法规的名称包括党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则。但有相当一部分规范并未严格依照《制定条例》的规定命名。有的党内法规是对某一方面作出具体规定的,使用的是条例,而有的使用的是细则,如《干部教育培训工作条例》规定其制定目的是“为了推进干部教育培训工作科学化、制度化、规范化,培养造就高素质干部队伍。”《中国共产党发展党员工作细则》规定其立规目的是“为了规范发展党员工作,保证新发展的党员质量,保持党的先进性和纯洁性。”从上述两部法规的立规目的来看,均是为了规范某一方面的事项,如果依照《制定条例》第五条的规定使用细则可能更适当。此外,就法律而言其名称应当由适用领域、法律调整内容以及法律位阶三部分组成[11]。党内法规也应当能通过其名称判断上述三个事项,如《湖北省实施<中国共产党巡视工作条例>办法》,表明其实施领域是湖北省,调整内容是党的巡视工作,其由地方党委制定,位阶低于党章及中央党内法规。现实中部分党内法规并未按照这一模式命名,如《党政机关竞争上岗工作暂行规定》未明确其适用范围。规范性文件的名称对于立规和法规的适用均有重要的价值,可以使制定者在制定时较好地把握所制定的规范性文件的效力等级、性质和内容,增强法律适用时的自觉性[12]。因此,有必要在制定党内法规之时依据相关规范的内容科学的确定其名称,将党内法规的名称规范化。

   2.绝大多数党内法规未设置目录

   按照全国人大常委会法工委印发的《立法技术规范(试行)(一)》的规定,法律设有章、节的,在正文前须列“目录”将各章、节的名称按序列表述,各章下的节单独排序,附则单列一章。法律设有编、章、节的,各章连续排序,附则不单列为一编或者一章。当然,目录并非法律的必备要素,应视具体情况而定,一般来说法律条文较多的设有目录,较短的多数未设。从中央党内法规来看,除《纪律处分条例》外,绝大多数法规均设有章而无节的设定,法规无论篇幅长短均无目录。考虑到党内法规的现状,无需完全套用国家法的立法模式,可以考虑在法规篇幅较长之时设定目录。中央党内法规多数章都有自己的标题,如《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》分为六章,包括总则、代表的选举、委员会的选举、选举的实施、监督和处分、附则。因此,在篇幅较大,设有编、章的情况下,应当设定目录,如《中国共产党纪律处分条例》的目录为:

   第一编 总则

   第1章 指导思想、原则和适用

   第2章 违纪与纪律处分

   第3章 纪律处分运用规则

   第4章 对违法犯罪党员的纪律处分

   第5章 其他规定

   第二编 分则

   第6章 对违反政治纪律行为的处分

   第7章 对违反组织纪律行为的处分

   第8章 对违反廉洁纪律行为的处分

   第9章 对违反群众纪律行为的处分

   第10 章对违反工作纪律行为的处分

   第11 章对违反生活纪律行为的处分

   第三编 附则

如此就显得简单明了,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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