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张业亮:“解构行政国”:特朗普保守主义国内政策的目标

更新时间:2019-11-20 07:17:31
作者: 张业亮  
同年成立的平等就业机会委员会(Equal Employment Opportunity Commission)授权政府不向实行种族歧视的公共机构提供资金。1965年出台的《水质量法》(Water Quality Act)针对各州跨越州际的河流颁布了水质量标准,并授权建立了联邦水质量控制局(Federal Pollution Control Administration)。1970年颁布的《职业安全和健康法〉(Occupational Safety and Health Act)催生了职业安全与卫生署(Occupational Safety and Health Administration,OSHA)。1972年颁布的《消费者产品安全法》(Consumer Product Safety Act)则促成了永久性的联邦政府独立机构美国消费者产品安全委员会(United States Consumer Product Safety Commission)的成立,并授予其制定安全标准、召回可能导致消费者伤亡的产品等广泛的权力。在尼克松总统第一任期内,国会还先后通过了《清洁空气法》(Clean Air Act)、《水质改进法》(Clean Water Act)以及《资源保护和恢复法》(Resource Conservation and Recovery Act),并成立了美国环境保护署(US Environmental Protection Agency)。

   卡特总统和里根总统时期的“去规制化”政策,使行政国的扩张势头受阻。卡特政府时期(1977~1981),为了应对经济下滑和日益上升的联邦赤字,联邦政府放松了对经济特别是航空业和汽车运输业的监管,实施了一些去规制化的政策,主要是:撤销民用航空委员会(Civil Aeronautics Board),给予航空公司自行决定机票价格和航线的权力;支持1980年通过的《机动货车运输法》(Motor Carriers Act),放松对卡车运输业的监管,允许汽车运输公司自行决定运营线路和运输价格;1978年,联邦通讯委员会完成了对电视广播业的去规制化,允许美国广播公司(ABC)、国家广播公司(NBC)和哥伦比亚广播公司(CBS)三大有线电视网络之间开展自由竞争,以便观众可以选择多种电视频道。

   里根总统是在反对行政国扩张的誓言中走马上任的。他把放松规制作为其总统任期的中心信条之一,在竞选期间允诺“把政府从人民的背上拉下来”。⑤在他八年的任期里,联邦政府进一步放松了对经济的规制:美国能源部的规制放松政策使私营企业用于撰写书面文件的时间减少了80万个小时;1970年,国家公路交通安全管理局(National Highway Traffic Safety Administration)对汽车缺陷进行了约15次调查,而在里根任职的头一年,调查减少到六次;在卡特政府任期内,美国环境保护署每年向司法部递交约200起案件,在里根任职的头一年则不足30件。此外,在里根政府任期内,司法部下令拆分美国电话电报公司(AT&T)的前身—贝尔电话公司(Bell Telephone Company),使美国成为当时世界上电信行业监管最为宽松的国家。尽管由于民主党控制的众议院阻挠,国会没有能够制定和实施大幅削减联邦行政机构的法律,但里根所信奉的小政府理念“向公众传播了行政机构刻板的负面形象”,⑥被保守派奉为反对行政国的圭臬。

   里根政府的去规制化让消费者和企业享受到了竞争带来的好处,同时也带来了社会成本的增加,导致这一时期自由派和保守派围绕联邦政府规制的争议日趋激烈,公共舆论也明显转向反对联邦政府放松对经济的规制。在这样的情况下,克林顿政府在第一任期(1989-1994)内对银行业、电信业和其他经济部门实行了新的规制。国会于1990年通过了《清洁空气法》和《残疾美国人法》(Americans with Disabilities Act);于1991年通过了《民权法》(Civil Rights Act);于1992年通过了《有线电视规制法》(Cable TV Regulation Act)。这一时期的美国进入到“再规制”(reregulation)时期,扭转了去规制化的趋势。

   “金里奇革命”⑦和共和党夺取国会众议院控制权后,随着国会越来越保守,要求取消或放松对经济的规制的政治压力逐渐加大,特别是在环境、劳工权利和国际贸易领域,更是如此。金里奇所持的保守主义理念,即废除联邦规制和福利国,把权力归还给州政府和私人市场,成为国会两党多数议员共享的理念。在此背景下,美国进入到一个“再去规制化”(re-deregulation)时期。小布什在竞选期间和入主白宫后,没有像里根总统那样启动全面的反行政国议程,但他提名的许多内阁官员曾在里根政府和老布什政府任职,包括曾因与支持里根制定反环保规制的团体有联系而饱受争议的内政部长盖尔·诺登(Gale Norton)。小布什政府把放松联邦规制的重点放在环保、生产安全等领域,如放松了克林顿政府后期制定的工作场所和环境规制,废除了克林顿政府制定的减少饮用水中的砷含量的规定和禁止在国家森林修建公路的规定等。这引发了国会民主党和共和党温和派人士的反对,他们认为小布什总统的做法是以损害公共利益为代价,为公司谋取利益。⑧在行政机构改革方面,小布什在《政府业绩和效果法》(Government Performance and Results Act,GPRA)的基础上增加了“计划评估率工具”(Program Assessment Rating Tool),从而把对绩效的关注点延伸到了项目上。⑨这一时期,行政国的发展再次受挫。

   奥巴马是在美国面临20世纪30年代以来最严重的金融和经济危机的背景下入主白宫的。为了推动美国经济尽快复苏,稳定美国的金融体系和市场,维持美元在国际上的主导储备货币地位,奥巴马政府加大了对经济的干预。在执政的头二年,奥巴马政府推动国会通过了一系列立法,并建立了相应的监管机构,以加强联邦政府对经济、金融机构、市场和金融产品的监管。在共和党夺回对国会参众两院的控制权后,奥巴马政府又采取颁布行政命令的方式,绕过国会来推进其政策议程,将行政国作为一种“没有国会治理”的治理方式。⑩根据特朗普政府的统计,奥巴马政府共制定和实施了3000多部法规,花费了美国纳税人8730亿美元。(11)在奥巴马治下,行政国得到空前的扩张。

   从美国行政国的发展简史可以看出,行政国是联邦政府为适应经济和社会治理的需要而产生的,其规制的领域不断扩大,目前已涉及美国经济和社会的方方面面。

  

   二、特朗普政府把“解构行政国”作为其国内政策目标的原因

  

   “解构行政国”的概念是由史蒂夫·班农(Steve Bannon)首先提出的。2017年2月,时任特朗普政府首席战略顾问的班农在马里兰州召开的保守主义政治行动大会上发表演讲,将特朗普政府的议程分为三部分,即推行经济民族主义,保护国家主权和安全,解构行政国,并宣称“解构行政国”是特朗普政府三个核心政策目标之一,其他两大目标是保护美国的安全和振兴美国的经济和贸易。(12)

   所谓“解构行政国”,是指废除和削减联邦行政机构制定的妨碍美国经济增长的规制。班农称,“进步主义左派管理国家的方式是,如果他们不能使政策主张以法律的形式在国会获得通过,便将之作为某个行政机构的规章制度。”(13)“解构行政国”就是要废除联邦行政机构近十年发布的规章以及制定和实施它们的机构。(14)此外,班农所谓的“解构行政国”还包括废除和退出第二次世界大战后形成的自由主义国际经济秩序中对美国权力产生制约的金融、贸易、投资规则和相关条约、反对“全球主义者精英”(globalist elites)等含义。在班农看来,“全球主义精英”所倡导的过时的治理制度阻碍了美国经济的增长,侵犯了美国的主权。班农声称,战后政治经济秩序的协调已经失败,这种秩序应该被给予普罗大众而非精英和国际机构更多权力的制度所取代。(15)

   特朗普虽然没有使用“解构行政国”这一短语,但从特朗普在2016年总统竞选中发表的言论和就任后实施的政策来看,班农的“解构行政国”主张是被特朗普接受并付诸行动的。早在总统选举期间,特朗普就声称,“企业为执行政府的规制而花在文件上的时间远多于从事生产的时间”,承诺一旦当选将砍掉75%的联邦规制,并明确表示将废除奥巴马时期制定的环境规制。(16)2016年10月,当选后的特朗普在宾夕法尼亚州葛底斯堡发表演说时,强调将把废除奥巴马政府的行政命令、放松联邦政府对经济的规制——特别是带来财政负担的规制,作为其施政的重点。这一演说被普遍认为勾画了特朗普“百日新政”的蓝图。同年12月13日,特朗普在接受福克斯新闻的访谈时称,那些寻求政府批准的事项有时“要排队等待长达15年”,最后却遭拒绝。他发誓要加快这一程序,放松规制。(17)

   就任后,特朗普把削减规制作为其国内政策议程的重心,“发起了近十多年来反对政府规制的最具攻击性的运动”,与国会共和党人一起削减现有的规制,限制联邦政府机构制定新规制的能力。(18)2017年2月24日,特朗普签署行政命令,要求各联邦机构成立清除繁文缛节的“规制改革小组”(regulatory reform task force),对现有的规章进行评估,确定哪些规章需要修改,哪些将被废除,并向总统书面报告进展情况。(19)同年2月28日,特朗普在国会参众两院的讲话中明确表示,他将把增加防务和执法开支、授权更多的基础建设工程、减少税收和规制、削减其他类型的政府项目等议程放在优先地位。(20)7月,特朗普在出访法国期间发表演说,大肆宣扬他的政府在削减规制方面所做的努力,称“美国不是因为规制而变得伟大,我们已经削减规制到前所未有的程度”。(21)2017年12月14日,特朗普在白宫的罗斯福厅拿起一把崭新的剪刀,剪断了用来捆绑两垛象征着规制的《联邦纪事》的红带子,并阐述了他的目标:“我们今天在这里只为了一个原因,即废除规制的繁文缛节”。他发誓要把联邦规制减少到20世纪60年代的水平,表示在他的任期内,要让“美国规制的不断增长来一个突然的、发出刺耳声音的、漂亮的急刹车”。(22)

   据统计,特朗普在宣誓就职后的一周内撤销了24个即将被刊登在《联邦纪事》上的重要规章,推迟了250个其他规制的生效时间,其中包括在同一天被冻结的美国环璄保护署颁布的30项规则。(23)根据白宫2017年12月公布的“规制和去规制行动联合议程”(Unified Agenda of Regulatory and Deregulatory Actions)报告,特朗普在就任不到一年的时间里,共取消了67部法规,节省了每年5.7亿美元的规制费用。(24)特朗普本人也声称,在他执政的11个月内,他的政府“取消或推迟了1500个已列入计划的规制行动,超过了以前历任总统”。(25)可以说,“解构行政国”是特朗普国内政策议程的基本目标,或者说,特朗普政府的大部分国内政策行动都可以从“解构行政国”之举中得到解释。

   特朗普之所以把“解构行政国”作为国内政策议程的目标,除了兑现其竞选承诺外,还有以下几个相互关联的原因:

   (一)“解构行政国”的政策主张契合特朗普保守的政治理念

行政国自兴起以来,一直受到进步主义者和自由主义者的推崇,被作为治理国家的一种方式,但保守派却对它深恶痛绝。在保守派看来,行政国以及它对自治构成的危险早在180年前就很明显了。19世纪30年代,托克维尔在考察美国政府制度的特点时,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
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文章来源:《美国研究》2018年第6期
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