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敬璇琳 刘金源:务实主义的被动外交

——欧盟南海政策的演进及未来走向

更新时间:2019-11-13 07:43:50
作者: 敬璇琳   刘金源  

   内容提要:随着南海局势不断升温,欧盟于2012年正式将南海问题纳为《欧盟东亚外交与安全政策指南》中的三大安全问题之一。从欧盟南海政策演变过程来看,大致经历了初步形成三大框架、逐步调整与完善以及稳中有变三个阶段,体现出政策的务实主义特征。尽管欧盟南海政策不断走向成熟,但成员国之间强烈的矛盾性以及外部压力迫使下的被动性是制约其发挥地区影响力的关键瓶颈。欧盟介入南海问题既有实现全球海洋战略转型的考量,也有对航道运输安全和经贸利益受损的担忧,近年来对中国影响力上升的警惕更是加速了欧盟南海政策的成型。在未来走向上,欧盟将在大方向上继续跟随美国,而具体方针则更具有欧盟特色;与此同时,欧盟南海统一阵线面临较大的内部压力,整体影响力将大为下降。事实上,欧盟核心成员国才是影响南海局势走向的关键因素。长远来看,南海问题将成为欧盟提升东亚安全事务影响力的备选牌,也有可能成为施压中国的“不定时炸弹”。

   关 键 词:欧盟  南海政策  务实主义  被动性  矛盾性

  

   近年来,随着域外大国对南海事务不断干预,南海问题逐渐复杂化、国际化,并成为亚洲乃至世界的热点。欧盟作为具有广泛国际影响力的区域组织,于2012年正式将南海问题纳为《欧盟东亚外交与安全政策指南》的三大安全问题之一,由此成为影响南海局势的外部因素。欧洲安全政策研究机构成员盖·巴莱姆(Guy Banim)声称,欧盟南海政策体现了“预防性外交”理念。①事实上,正如前联合国秘书长布特罗斯·布特罗斯-加利(Boutros Boutros-Ghali)在《和平纲领补编》中所强调的:“区域性组织在预防性外交的实施中也强调尊重当事国的权威和主张,强调第三方的干预要在当事国的同意下进行”。②那么,欧盟介入南海事务是否得到所有南海主权声索国的呼应?是否一直秉持不偏不倚的中立立场?其南海外交的行动逻辑到底是什么?要回答这些问题,必须充分理解欧盟南海政策的内涵及本质特征。国内学者对欧盟南海政策已有一些关注,③本文在前人研究成果基础上,对欧盟的南海政策进行了阶段性考察,并系统梳理其演变过程、动因及特点,评估其未来走向,以期为中国制定应对之策提供一些参考。

  

   一 欧盟南海政策的形成及内容

  

   南海问题并非一开始就被囊括在欧盟东亚安全政策中。事实上,冷战结束后欧盟才开始关注亚洲事务,④而且其东亚策略形成初期主要以经济利益为导向,基本上未涉及安全议题。直至2007年,欧盟理事会表决通过《欧盟外交与安全政策的东亚行动纲领》,这是欧盟有关东亚安全事务的第一份官方指导文件。该文件明确提出,欧盟在东亚地区拥有的“重大利益”不仅存在于经济领域,还涉及政治安全。⑤

   在南海问题上发挥影响力的意愿首先出现于欧盟内部官员的言论中。2011年,欧洲对外行动署东南亚分部副主管菲利普·阿默斯福特(Philip Amherstford)首次释放了欧盟将涉足南海事务的信号:“欧盟愿意成为重要的平衡力量并充当‘协调人’角色,协助菲律宾等东盟国家解决南海问题”。⑥但直到2012年6月15日,欧盟才公布《欧盟东亚外交与安全政策指南》,正式在官方政策文件中将“南海问题”列为“直接关系欧盟利益”的三大地区安全问题之一,并首次较为系统地阐述了在南海问题上的态度与立场。⑦可以说,随着南海问题日益发酵,欧盟也成为关注并影响南海局势的外部因素之一。但与美、日等域外大国积极介入、主动站边的态度不同,欧盟南海政策具有明显的阶段性与演进性。自2010年以来,欧盟的南海政策演进大致经历三个阶段。

   (一)形成框架的初期阶段(2010-2013年)

   在介入南海问题之初,欧盟对南海问题的性质及产生原因有自己的认识与理解。欧盟认为,南海问题是“该地区潜在的激进民族主义”的一个实例,正是“中国经济不断发展、外交活动愈加活跃、国防支出日益增加”,导致该地区战略平衡发生变化,地缘政治变化充满不确定性,加上“尚未解决的历史领土争端”以及“能源需求和能源安全的渴望和更广泛的资源争夺”,都可能加剧该地区的紧张局势。⑧由此可见,欧盟首先将南海问题视为新兴大国崛起挑战地区原有秩序的战略产物,其次才认为是历史遗留问题,这显然是以美国为首的西方国家价值观念下的“南海问题”,即赋予南海问题本身过多的战略意义,轻视历史事实的存在。

   在对南海问题进行解读后,欧盟开始以频繁发表外交声明为手段,逐步介入南海事务,体现出“宣示性外交”在其初期南海政策中的支配地位。2012年7月12日,欧盟外交事务与安全政策高级代表凯瑟琳·阿什顿(Catherine Ashton)与美国国务卿希拉里·克林顿(Hillary Clinton)在东盟地区论坛上发表《关于亚太地区的共同声明》,双方宣称:“美欧在南海问题上持共同立场,鼓励以和平方式解决南海主权领土争端”。⑨但欧盟既未表明“共同的立场”具体所指,也暂未制定具体行动方针,而是粗略设定了总体立场、利益诉求以及建议解决途径的三大框架。

   在整体立场上,欧盟及其成员国“对声索国的任何主张不选边站,不持任何立场”;在利益诉求上,阿什顿于2012年3月9日表示:“欧盟对此特别感兴趣,因为它涉及维护国际法、基于规则的国际体系、能源安全、影响贸易及投资持续增长的紧张风险等问题”。⑩其中,经贸利益是欧盟关注的重中之重,这一点在《欧盟东亚外交与安全政策指南》中得到明确:“如果不对南海地区的紧张局势加以遏制,将影响包括欧盟在内的贸易与投资利益”。(11)在解决途径上,欧盟重点强调东盟的整体性作用以及与中国的配合,呼吁东盟与中国签署《南海行为准则》,并希望欧盟的相关经验发挥典范作用。(12)

   总之,以上三方面内容彰显了欧盟在南海问题上的“原则性中立”立场。“原则性”是指欧盟一直把法律、规则、秩序等视为解决南海问题的基本原则,“中立”即欧盟不就争议问题发表任何偏向性、针对性言论。事实上,对欧盟而言,中美战略博弈主导南海局势发展,而自身重要性居于次要地位。美国在南海地区高调行事,欧盟也对美国维护东亚地区安全的主导地位予以认可。在此基础上,欧盟选择扮演协调者和平衡者的非威胁性角色。该定位既不会有损自身利益,也不会过分伤及纷争两端的感情,是欧盟在尚未认清南海矛盾症结的情况下,避免承担地区冲突责任的谨慎之举。

   (二)调整完善阶段(2013-2016年)

   2013年,凯瑟琳·阿什顿代表欧盟参加香格里拉对话,这是欧盟首次以联盟身份介入亚洲安全事务,以此为转折点,欧盟开始就南海问题不断加大介入力度与发声频度,其南海政策也在三大框架上逐渐清晰化和具体化。

   一是对南海地区军事化予以警告。自2013年以来,中国政府启动针对7个实控岛礁的建设工程,被美国等域外国家解读为强化军事战略意图,进而引发国际社会的强烈反响,欧盟也随即予以关注。2016年3月11日,欧盟在《关于近期南海事态的声明》中第一次提到“军事化”问题:“欧盟对南海岛屿上的导弹部署表示关切,认为在争议海域暂时或永久部署军事力量和设施会影响地区安全,并可能威胁航行和飞越自由。欧盟呼吁所有声索国避免该地区的军事化,避免使用或威胁使用武力,避免采取单边行动”。(13)尽管此番表态并未针对某一国家,但其实欧盟在最初界定南海问题性质时,就特意提到中国日益增多的国防开支,且远超菲律宾与越南,所以此番声明显然对中国在南海部署军事力量有警告之意。

   二是以“南海仲裁案”施压中国。2013年1月22日,菲律宾援引《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)附件七的规定对中国提起仲裁,该仲裁案涉及在南海历史性权利的作用和海洋权利的渊源、某些岛礁的地位和产生的海洋权利,以及菲律宾声称违反《公约》的某些中国行为的合法性问题,(14)中国对此采取“不接受、不参与”的立场。欧盟在2014年与2015年的《公约》缔约方会议上都对中国这一态度予以警告:“我们非常关注(with great concern)一些缔约方拒绝参与《公约》(附件七)仲裁程序一事。”(15)此外,欧盟自发表南海有关声明以来,一直强调遵守国际法,尤其是《公约》,但在2016年公布的《关于近期南海事态的声明》和《欧盟对华新战略要素》两份声明中,欧盟在措辞上新增“遵守《公约》及其框架下的仲裁程序”。种种事实表明,欧盟对“南海仲裁案”持肯定和支持态度。2016年7月15日,仲裁案结果出炉后,欧盟在《对菲律宾与中国仲裁案的声明》中正式“承认”(acknowledge)仲裁法庭的裁决结果。(16)这一用词充分体现了欧盟在南海问题上一贯秉承的审慎态度,在处理美国盟友压力的同时,对中国表现出微妙妥协。

   三是对美国南海“自由航行”予以一定程度的支持。面对中国岛礁建设即将完成以及南海仲裁案告一段落的新局面,“航行自由”再一次成为域外大国涉足南海问题的新借口。2015年10月27日,美国拉森号军舰进入南沙群岛渚碧礁12海里航行,中国海军依法对其实施了监视、跟踪和警告。尽管欧盟对军事巡航没有明确计划,但仍然对美国行动表示认可,欧盟一名高级官员在新闻发布会上表示:“美国正在行使他们的航行自由”。(17)2016年6月22日,正值南海局势紧张之际,欧盟公布了对华政策文件《对华新战略要素》,其中大量篇幅谈论了经贸问题,同时也对南海问题表达了担忧:“航行和飞越自由对欧盟至关重要,欧盟反对可能改变现状并加剧紧张局势的单边行动,鼓励中国采取建立信任措施,遵守以规则为基础的国际秩序”。(18)可见,欧盟虽未像美、日、澳等域外大国在航行自由问题上有针对、有目的性地向中国施压,但在对华政策文件中特意提到航行自由问题,足以显示其强烈关注与警惕之意。事实上,这一表态充分体现出欧盟既要做美国的战略伙伴又想当东亚平衡者的两难处境。出于对中国的经济依赖和维护中欧伙伴关系的考虑,欧盟尽可能地避免公开谈论争议问题;但为了保持同美国的协调合作,欧盟也公开支持美国的部分主张。

   总之,这一阶段欧盟不断调整和完善南海政策,逐渐形成一套包括身份定位、利益诉求和解决途径三大框架在内的外交说辞,并随着局势发展不断细化和增添具体内容。除了以上三方面具有偏向性的内容外,欧盟南海政策还包括一些不易引发争议和矛盾的细节内容。比如强调自我特殊身份,即“欧盟作为东盟地区论坛的成员和《东南亚友好合作条约》缔约方”,或是进一步提出“欧盟及其成员国将继续组织海洋安全合作的高级别对话”的解决途径等,(19)都意味着欧盟将继续推广多边主义原则与价值观,在海洋法治等“软实力”领域发挥更多作用,向国际社会传达加大介入力度的信号。尽管较之美、日等域外大国,欧盟外交声明与政策文件中的针对性和夸张性内容较少,但中国已多次强调南海问题应该由直接当事方对话解决,欧盟多次在公开场合发表声明的行为本身就是站在中国立场的对立面,这无疑加剧了南海问题的复杂化和国际化。值得注意的是,欧盟一直强调“在南海主权问题上不持立场”,继续保持非威胁性的、相对超脱的伙伴定位。这些谨慎的措辞恰好反映了欧盟在深度介入和保持现状两种方案中进退两难的局面,也凸显其“意愿”与“能力”之间的鸿沟。

   (三)稳中有变阶段(2016年7月至今)

   英国脱欧及2017年法国、德国和荷兰大选进一步加剧了欧洲政局的动荡,欧盟自顾不暇,将战略重心重新投向自身事务,对南海问题则转为降温处理,控制在“有限介入”范围内。

一方面,欧盟在公开场合避免提及南海争议话题,降低对南海局势的影响力。2016年8月7日,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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文章来源:《欧洲研究》2018年第4期
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