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张发林:全球金融治理体系的演进:美国霸权与中国方案

更新时间:2019-11-13 07:36:32
作者: 张发林  

   内容提要:根据组织结构和体制两个大的维度,全球金融治理体系的演进及中国在其中的地位,可从四个方面进行梳理和评估:组织结构核心、主要行为主体及其间关系、体制核心目标、体制具体内容。不同维度的梳理和评估呈现出两大趋势——美国霸权分散和中国地位提升。然而,这并不必然意味着中美之间存在霸权或权力的转移,中国有意愿但尚未有足够的能力成为全球金融治理的“引领者”,“中国方案”由内及外走向世界还须解决一系列难题。这些难题本质上是关于如何保持中国政治经济实力的持续增长,具体涉及中国如何获得在全球金融治理体系中的组织核心地位,增加在全球金融治理机构中的制度性金融权力,提高中长期议程制定能力,提升“中国方案”的合法性、凝聚力、协调力和传播力等方面。如何解决这些难题应是未来提升中国全球金融治理能力的政策和研究重点。

   关 键 词:国际政治经济学  全球金融治理体系  组织结构  体制  美国霸权  中国方案

  

   在后2008年金融危机时期,随着经济萧条、金融危机、环境恶化等问题的负面影响加剧,全球治理概念愈发被学术界关注。近年来,国家主要领导人在不同场合多次提及“全球治理”,例如,习近平主席在2015年中共中央政治局第二十七次集体学习中明确提出了“共商、共建、共享”的全球治理理念,党的十八届五中全会中也指出要“提高我国在全球经济治理中的制度性话语权”。于是,“全球治理”从学术概念逐渐转变成了国家战略,推动了相关研究的进一步发展。在全球治理的金融领域,随着金融全球化深入发展,金融监管已从一个国家内部的问题转变成一个国际性问题,全球或区域性金融危机的频繁爆发显示出单个国家在解决这一国际性问题上的乏力,并因此凸显了建立和完善全球金融治理体系的需求性和必要性。中国是当前世界上规模最大且经济实力日趋攀升的发展中国家,美国是世界金融的长期霸主,这两个国家在全球金融治理体系中的地位和作用无疑是关于全球金融治理研究的重要内容。本文致力于梳理全球金融治理体系的演进,评估中美在全球金融治理体系中地位和作用的变化,分析中国提升其全球金融治理权力的路径。

   然而,全球金融治理与全球经济治理的概念通常被混为一谈,定义尚不清晰。通过对全球金融治理起源的回顾,对全球治理相关定义和理论的讨论,本文认为,全球金融治理体系是金融全球化发展到特定阶段后,在国际社会无政府状态下治理国际金融相关问题的组织结构(architecture)和体制(regime)的总称。该定义强调全球金融治理体系的历史性、政治性、全球性和金融性,并因此将全球金融治理与包含金融、发展、投资、税收治理等广义的全球经济治理区分开来。围绕着组织结构和体制这两个关于全球金融治理的核心内涵,本文将从结构核心、主要行为主体及其关系、体制核心目标和体制具体内容等四个维度回顾全球金融治理体系的演进,评估中国融入该体系的程度,并分析中国提升其在该体系中地位的路径。梳理和评估结果呈现出两大趋势即美国霸权分散和中国地位提升,然而,这两大趋势的并存并不必然意味着中美之间存在霸权或权力的转移,中国尚未有足够能力成为全球金融治理的“引领者”,全球金融治理领域里的“中国方案”在由内及外走向世界的过程中还须解决一系列难题,包括如何进入全球金融治理体系的组织核心,增加“中国方案”的聚集能力和协调能力?如何实质性改善与全球金融治理机构的关系,提升制度性金融权力?如何加入全球金融治理体制核心目标的制定之中,提升中长期议程制定的能力?如何在接受全球金融治理体制具体内容的同时为国际社会贡献中国经验?本文将围绕上述议题进行探究。

  

   一、全球金融治理的起源和定义

  

   2008年全球金融危机暴露了国际金融监管在金融全球化背景下的低效和不足,全球金融治理因此成为学术界和政策界的核心议题。全球金融治理的经验和研究起源却更早,至少可以追溯到19世纪。当时,国家间贸易的发展促进了资本的跨国流动,一些私人信贷机构兴起,并最终发展成为大金融集团(haute finance)。①这一时期所谓的全球金融治理主要表现为大金融集团对资本跨国流动的自我管理、大金融集团与中央银行的合作,以及中央银行间的合作,②私人部门和公共部门的合作及中央银行间的合作至今依然是全球金融治理的主要方式之一。第一次世界大战的爆发隔断了大金融集团主导的全球资本流动,同时,战争融资促使中央银行的职能强化,国家对经济和金融事务的管理加强。两次世界大战期间,主要国家第一次以官方的形式试图建立一个全球性的金融治理体系。在这些尝试中建立起来的国际机制包括国际联盟(League of Nations)经济委员会、同盟国赔偿委员会、负责处理德国赔偿事宜的国际清算银行(BIS)和为促进英国、法国、美国及后来的德国中央银行间合作的中央银行网络等。③这些努力最终因第二次世界大战的爆发而失败,因此,本文对全球金融治理的分析从第二次世界大战后的布雷顿森林体系开始。

   相比全球金融治理的实践,全球金融治理的研究起源较晚。1995年墨西哥金融危机后,七国集团(G7)④哈利法克斯峰会认识到新自由主义模式的社会成本,并提出对国际金融结构(international financial architecture)进行改革,这是全球金融治理体系讨论和研究的最早起源。⑤“国际(或全球)金融结构”的概念在1997年亚洲金融危机爆发后受到高度关注,因为以七国集团和国际货币基金组织(IMF)为核心的金融治理体系无论是在危机预警还是危机处理方面的表现都不尽如人意。因此,许多国家、国际组织、私人机构及个人提出不同的改革方案,这些改革方案的核心是结构改革(architectural reform),⑥但是,不同文献对“国际(或全球)金融结构”的定义不同。哥伦比亚大学商学院教授查尔斯·卡洛米利斯(Charles Calomiris)将其定义为“一系列决定承担金融风险程度和风险收益分配的机构、协定和激励措施”。⑦加利福尼亚大学伯克利分校教授巴里·艾肯格林(Barry Eichengreen)认为,国际金融结构是预测、预防和化解金融风险的机构、结构和政策。⑧亚洲发展银行则将国际金融结构简单地定义为“管理国际金融的基本规则和机构”。⑨彼得森国际经济研究所高级研究员莫里斯·戈尔茨坦(Morris Goldstein)将国际金融结构定义为“与预防和解决银行业、货币和债务危机相关的机构、政策和实践,尤其是(但不仅仅是)新兴经济体里的危机”。⑩一些更简单的定义将国际金融结构视为一系列的标准和机构的总和,(11)或一个由国际金融机构所组成的结构。(12)虽然这些定义的角度和措辞不同,但都共享一个核心要素——机构(institutions)或全球金融治理机构。上述定义中的“协定”“激励措施”“结构”“规则”“政策”“实践”和“标准”都是以全球金融治理机构为主体的,因此,金融治理结构强调的是结构(architecture),即由参与主体尤其是全球金融治理机构及其之间的关系所组成的治理国际金融问题的体系。

   “全球金融治理”一词是在“全球治理”作为一个相对独立的研究领域出现后才逐步进入人们的视野。“全球治理”概念和研究始于20世纪90年代,代表性研究和事件包括1992年乔治·华盛顿大学教授詹姆斯·罗西瑙(James N.Rosenau)等主编的《没有政府的治理》(Governance without Government)、1992年全球治理委员会的成立及其1995年发行的《全球治理》杂志和《天涯若比邻》(Our Global Neighborhood)报告。该报告第一次系统地阐释了全球治理的概念。全球治理研究的发展为全球金融治理研究提供了理论基础,而冷战结束后的金融全球化和金融创新为全球金融治理研究提供了经验基础并创造了现实需求。20世纪末,尤其是1997年亚洲金融危机后,“全球金融治理”研究作为全球治理的一个子领域发展起来,“全球金融治理”作为一个学术术语或经验事实见诸各种著作。例如,2000年,加拿大女王大学教授安德鲁·贝克(Andrew Baker)在其发表于《全球治理》杂志上的一篇文章使用了“全球金融治理”一词,但并未对其内涵和外延展开讨论。(13)同年,在联合国贸易与发展会议举办的第十届“保罗·普雷维什”讲座上,多伦多大学教授杰拉德·赫莱纳(Gerald K.Helleiner)提交的会议报告中使用了“全球金融治理”一词,并将其视为全球治理中的一个经验事实,但同样未对其定义。(14)2001年,卡尔顿大学教授兰德尔·杰曼(Randall Germain)明确地将“全球金融治理”视为一个包含内涵和外延的正式概念。(15)此后,将“全球金融治理”视为一个相对独立领域的研究大量出现,一批优秀的学者加入此研究之中,如杜伦大学教授保罗·朗利(Paul Langley)、(16)首尔大学教授孙仁柱(Injoo Sohn)、(17)麦克马斯特大学教授托尼·波特(Tony Porter)、(18)滑铁卢大学教授埃里克·赫莱纳(Eric Helleiner)(19)等等。

   全球金融治理研究是在全球治理研究的框架体系下和理论基础上发展起来的,因此在讨论全球金融治理的定义前,对全球治理定义的分析十分必要。全球治理的内涵可从宏观、中观和微观层面进行归类。宏观层面的全球治理强调的是各种现象的理论解释,常表现为一种理念或一个研究领域。例如,德国不来梅大学教授克劳斯·丁沃斯(Klaus Dingwerth)和荷兰阿姆斯特丹自由大学教授菲利普·帕特伯格(Philipp Pattberg)将全球治理视为理解世界政治的一种视角。(20)当前国内学术界对中国加入全球治理的战略分析大多停留在宏观层面,往往缺乏足够且系统的经验和事实基础,有“只见森林,不见树木”之嫌。微观层面的全球治理聚焦于对特定行为体解决特定问题的经验分析,因此往往涉及具体领域里的具体问题,这些领域包括贸易(21)、环境(22)、能源(23)、劳工(24)等等。微观视角下全球治理的研究往往是偏经验性和技术性的,又有“只见树木,不见森林”之虞,如顾高翔和王铮关于碳税政策和碳税收入模式对多国多部门的经济发展和碳排放变化影响的经验分析。(25)中观层面的全球治理侧重于全球治理的组织结构(architecture)和规则体系。上述国际金融结构的概念正是从组织结构的中观视角出发的。在全球环境治理研究中,学者们正是从这一维度出发探讨了各种不同行为体所组成的全球环境治理碎片化体系以及各种规则所构成的体制复合体(regime complex)。(26)这种中观的视角提供了在特定领域里分析全球治理极具操作性的方向,它一方面考虑到作为一种理念或宏观领域的全球治理,又兼顾全球治理的具体内容。因此,本文关于“全球金融治理”和“全球金融治理体系”术语的使用主要依据其宏观或中微观含义而定,宏观含义的治理则为“全球金融治理”,中微观含义的治理则为“全球金融治理体系”。

本文聚焦于中观视角下的全球金融治理,即全球金融治理体系,认为该体系的内涵是组织结构和体制。(27)组织结构是指参与全球金融治理体系的行为主体及其之间的关系,具体而言,不同的组织结构可以从三个方面区分——结构核心、主要参与主体和主体间关系。结构核心是指在特定结构中将其他分散和独立的行为体聚集起来并协调彼此间政策和行动的行为体,结构核心本身不一定具备制定国际规则或标准的功能,但必须具备聚集和协调功能。聚集功能是指通过正式或非正式的机制将不同行为体纳入同一个平台上讨论国际性金融问题,协调功能是指调和不同行为体之间的观念和利益冲突,填补国际监管真空及加强行为体间的合作。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
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文章来源: 《国际政治研究》 2018年04期
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