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胡 波:美国“印太战略”趋势与前景

更新时间:2019-11-11 21:46:17
作者:    
毫无疑问,美国“印太战略”的核心关切则在于地缘安全领域,主要目的是防范和制衡中国的海上崛起,维系美国在西太平洋和印度洋的主导优势。至少在目前看来,地缘政治竞争和海权博弈被看成是重中之重。美国频频强调,海洋空间的开放和自由进入是“印太战略”乃至美国国家安全战略的一大基石。

  

   具体而言,美国“印太战略”直指中国军队的海上崛起及“走出去”布局,力图遏制中国“外线”能力的发展,并对“内线”实施全面紧逼。对于中国国防安全和军事战略而言,东亚近海属于“内线”,第一岛链外的西太平洋和北部印度洋则属于“外线”。近年来,中国军队在加快构建近海作战力量体系的同时,大力发展远洋海军,强化在“外线”的军事存在,积极尝试在印度洋进行布局。而印度和澳大利亚无疑处于能对中国“外线”战略发挥举足轻重作用的枢纽位置,在地缘上,日本、印度和澳大利亚呈一个大三角,刚好框住了中国进出大洋的几乎所有重要通道。在已将日本拉上自己“战车”的背景下,美国搞“印太战略”,拉拢印度和澳大利亚,即是不希望在“外线”给中国任何的机会,试图将中国堵在近海。

  

   在中国的海上“内线”,美国日益忌惮所谓的“反介入与区域拒止”威胁,对中国海上力量的增长感到非常焦虑,这一点在南海体现得非常明显。因此,美国“印太战略”在试图封死中国“外线”出口和活动空间的同时,还希望通过“外线”紧逼,调动整个区域内的能力和资源,以推动“内外线”联动,全面遏制中国的海上崛起,并确保其在包括中国近海的所有“印太”海域继续维持战略优势。

  

   长期研究“印太”概念的印度学者格普利特·库拉纳( Gurpreet Khurana) 认为有两方面的原因:一方面要应对中国的政治军事等活动日益从西太扩展到印度洋; 另一方面美国亟需将印度纳入到一个更广阔的地区安全架构,希望印度作为地区净安全提供者( net security provider) 。这实际上是美国在面对中国崛起时的军事安全反应,意图在新的战略框架内更好地发挥印度制衡中国的作用。在特朗普“印太战略”构想里,美日澳印四国安全合作是骨架,本质上是对中国崛起的安全不适。无可争议的是“印太”地区事实上越来越处在美国全球安全战略的前沿和中心。

  

   中国的“经济或发展威胁”则是美国“印太战略”第二大关注或应对重点。近年来,随着中国经济的快速发展和“走出去”步伐不断加快,中国在“印太”地区的政治经济影响力迅速上升,特别是“一带一路”倡议提出后,中国与区域内国家的各类合作正在走向一个新的台阶,这种态势无疑引发了美国的焦虑。在 2017 年的《国家安全战略》和 2019 年的《印太战略报告》等文件中,美国都大肆指责中国正通过经济手段达成战略利益目标,认为中国正在用国有经济模式重塑该地区的经济政治秩序;中国的“一带一路”倡议在沿线国家制造债务危机、复制中国威权模式并借此扩大自己的战略影响力。在大国战略竞争的背景下,美国“印太战略”直接针对中国的“一带一路”倡议和发展模式,甚至,将中美间的竞争上升至事关东南亚国家乃至整个“印太”地区是跟美国还是跟中国走的战略高度。为了对冲“一带一路”倡议,美国在“印太战略”框架下抛出了竞争性的方案,诸如“加强法治、市民社会和透明政府的建设,构建一种私营经济占主导的经济发展模式”,以对抗中国国有经济和所谓的“不透明”商业模式。这表明,美国有意人为将该地区划分为两大阵营,搞“路线”之争,试图促使“印太”区域内的大部分国家在美国的“印太战略”和中国的“一带一路”倡议之间“选边站队”,并以美印日澳四边机制为基础,扭转美国在该地区经济影响力下降的趋势。

  

   正是出于对中国在“印太”地区地缘政治和地缘经济影响力日益扩大的担心,美国急切地炮制出了“印太战略”,将“亚太”的传统战略范围扩展至“印太”,试图扩大“朋友圈”,发挥自己全球大国的优势,在一个更广的地理范围内,团结更多的盟友或伙伴,特别是印度,以对冲或遏制中国的影响。

  

二、特朗普政府“印太战略”的主要内容及目标


   马蒂斯在 2018 年的“香会”讲话和 2019 年美国国防部发布的《印太战略报告》是美国有关“印太战略”最权威的表述。遏制中国无疑是最主要的目标,但其他具体目标和战略路径则有待厘清,美国“印太战略”或者说构想似乎仍在不断发展和完善之中。所谓“自由、开放”,按照迈克·蓬佩奥的说法,“自由”( Free) 包括国际和国内两个层面:地区内的所有国家都有维护其主权并免受他国胁迫的自由; 国内具有良好的国家治理以确保所有的公民都有基本的权利和自由。“开放”(Open) ,包括安全和经济两个维度:开放的海洋安全环境以确保航行及飞越自由,和平解决领土和海洋争端; 公平、互惠的贸易,开放的投资环境以及透明的经贸协议等。关于原则和实施路径,马蒂斯做了相对清晰的阐述。在 2018 年香格里拉对话会的发言中,马蒂斯指出,美国理想中的“印太”是一个安全、稳定、繁荣和自由的地区。他认为,该地区需要有如下五大原则:国家无论大小,其主权和独立需要得到尊重; 每个国家都可以按照其意愿在国际水域和空域自由通行; 在没有强制和胁迫的状态下,和平解决争端; 自由、公平和对等互惠的贸易与投资; 遵守国际规则与规范。为了实现上述目标和维护上述原则,马蒂斯还强调了四大手段或关键词。首先,要扩大并增强盟友及伙伴的海域态势感知能力,尤其是要扶持它们的海军和海上执法力量建设;其次,要加强各国间装备或平台的互通性及互操作性,扩大对盟友及伙伴的军事援助和先进军事装备的输出,以增加彼此间的互信,最大可能提升整个安全网络的能力;第三,要加强法治、市民社会和透明政府的建设,以维系地区经济的可持续增长;第四,美国将加大对该地区经济发展和基础设施的关注及投入,以构建一种私营经济占主导的经济发展模式,在提供具体解决方案的同时,提供美式发展经验。

  

   蓬佩奥和马蒂斯的解释和阐述代表了美国国内建制派关于“印太战略”的基本想法或愿景,它们多大程度上反映特朗普本人的思路、代表特朗普政府,尚有待观察。而《印太战略报告》基本上延续了此前马蒂斯和蓬佩奥等人的说法,同时增加了对“印太战略”形势、美国国家利益和国防战略以及美国与“印太”历史联系等的介绍,很多是对此前论述的再确认,新意并不大,实质内容不多。总的来看,相对于目标,美国政府有关“印太战略”的实施路径显得语焉不详,马蒂斯的讲话也显得过于原则性。美国战略界一致认为“印太战略”很重要,但却没有明确如何凸显这种重要性,以及如何实现其地缘战略和地缘经济目标。由国防部来担纲“印太战略”的设计和阐述,则充分说明了当前美国“印太战略”的重点,即以军事安全为主、经济社会为辅。当前,尚未看到美国有重大的地缘经济动作,而在军事安全上,美国似乎已经有明确清晰的设想和布局。美军太平洋司令部更名,强化在该地区的力量部署与存在,以及大幅度加强与印度、越南等区域内重点国家的军事合作及联系,这些行动都凸显了美国“印太战略”的地缘政治色彩。在经济、外交等资源和手段偏弱的情况下,军事手段非常突出,地缘政治竞争特别是海上地缘竞争因而也就成为当前美国“印太战略”的最大内涵。

  

   不可否认,美国关于“自由开放——印太”战略构想的姿态是严肃的,动作是密集的。不过,即便如此,仍不能判定美国“印太战略”业已成型,特朗普政府有关“印太”的表述和动向只是反映了一种趋势和方向。一种较典型的批评认为,特朗普政府仍然没有拿出实现“印太”愿景的详细方案,也没有很好地说明,本届政府与奥巴马政府在推动“印太”地区更综合政策议程的方式上有何不同。“战略”的基本要素还不十分明朗,“印太战略”可能还名不符实,它仍处于构想和造势之中,其内涵和路径还具有很大的模糊性和不确定性。

  

三、面临的挑战与发展前景


   即便未来思路清晰,美国要实现“印太战略”构想也绝非易事,其目标远比“亚太再平衡”宏大,但能投入的战略资源却不太可能有明显的增加。一是战略上有过度扩张之嫌。按地理范围论,美国“印太战略”的范围甚至要超过北约;就地缘复杂性而言,“印太”地区的政治制度、文化和宗教等的差异更远远超过西欧及北美地区。而美国“印太战略”的目标和任务也与北约有很大不同,中美的竞争很大程度上是海权而非陆权的博弈。海权与陆权不同,通常是包容性权力而非完全排他性的权力,当下的海权和海洋控制更多表现为在某海域的相对影响和比较优势,是一种协商型权力,而非决断性权力。美国完全忽视中国在该地区的主权、主权权益及合理地位,在战略上并不现实。特别是当代海权的竞争更多表现出一种战略相持和战略消耗,而非马汉笔下的“决战决胜”。就算美国能成功搞起一个四边联盟,在缺乏大规模战争进行洗牌的情况下,仍将无法阻止中国实力和力量的增长。因此,只要中国自己能保持持续的发展势头,提升综合影响力和竞争力,美国“印太战略”就不太可能实现其最重要的目标。

  

   另外,国力相对下降的美国可能承担不起“印太战略”所需要的成本。美国在“印太”提了很多目标,却没有可信的资源投入。要推动“印太战略”构想,美国所凭借的无非是经济贸易和军事安全两类手段。在美国国内政治极化、反全球化思潮盛行的背景下,在经济上大幅度对盟国让利并不具有可行性,这也是“印太战略”中的地缘经济支柱迟迟未能有效构建的重要原因。军事安全手段则意味着美国需要大幅度扩大对日本、澳大利亚和印度等国的安全承诺,承担更多的安全义务,它们可能超出美国国力所能承受的范围,因而“印太战略”本身就有过度扩张的风险。目前,“印太”区域的各国,包括日本和澳大利亚,都对美国“印太战略”资源支撑信心不足,特朗普政府“美国优先”的政策更加深了这种疑虑。二是“印太”地区的地缘整合难度极大。当年的欧洲大陆能够实现经典均势的地理基础是主要国家间的相互临近,各大强国的纵横捭阖主要集中在西欧地区。而日本、澳大利亚和印度传统上并不处于同一个地缘板块,且在地理上相距甚远,在东亚、南太和南亚的次区域板块都有着自己独特的权势地位和影响力,联合制衡非常困难。它们与中国要么陆地上不相邻、要么陆上地缘形势难以被改变,日本和澳大利亚是前一种情况,印度面临的是后一种情况。这些国家与中国的确或多或少都存在着地缘矛盾,但各自关注重点不同,要让它们采取联合行动,出现强有力的“印太”联盟,难度比较大。在明确针对中国的问题上,即便是日澳也都有一定的保留。四国都在推“印太战略”,但各自的战略内涵和议程均存在很大差异,美国要说服其他三方按自己的轨道行事,需要付出极大的代价和本钱。美国也许可以通过强推,迫使美日、美澳同盟联在一起,但却不可能这样去做印度的工作。

  

印度自建国以来就有“不结盟”的传统,且向来以成为世界大国为目标。印度虽然期待美国在该地区发挥更大作用,保持地区力量平衡,但并不愿意沦为美国对抗中国的工具。更何况,美国所设定的“印太”地理范围,似乎也与印度的印度洋地缘框架有较大的不同。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:太平洋学报2019年第10期
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