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聂鑫:近代中国社会立法与福利国家的建构

更新时间:2019-11-08 22:12:49
作者: 聂鑫  
略早于《社会救济法》颁布,1943年9月8日举行的国民党五届十一中全会通过了社会部长谷正纲领衔提出的《战后社会救济原则案》,规定社会救济的原则包括:“战后社会救济,应与国家复员与生产建设计划配合进行,以减少受救济人之数量,并培养其自力更生之能力,以发挥救济之最高效能”;“对于遭受战事或天灾及其他非常灾变之灾民难民,流亡在外者,应由政府资助其回籍,或移送人口稀少地区,及配置于各种建设部门,辅导其复业、就业或改业”;“对于穷苦无依之老弱病残难童孤儿,或资送回籍,或留养当地经常救济设施”;“对于受灾农民及失业劳工,应大量举办农贷、工贷、合作贷款等,必要时,予以生活必需之救济,并举办耕牛种籽农具之贷与,及普设职业介绍机构,举办失业人员调查、登记、训练及调剂事宜”;该案还特别提出“对于遭受战事破坏之城乡市镇,致无适当住所之居民,应予以合理之住宅救济,由政府出资或贷款,普遍倡办各种卫生经济住宅”,其涵盖范围之广在一定意义上已超越了传统的社会救济[22](P364-365)。到1947年《中华民国宪法》颁布,国民政府社会福利立法的基本精神便浓缩为宪法社会权的基本规定:“国家为谋社会福利,应实施社会保险制度。人民之老弱残废、无力生活及受非常灾害者,国家应予以适当之扶助与救济”(《中华民国宪法》第155条)[23](P1116)。

  

四、结语


   决定现代福利国家建构的关键因素,除了一国现实的财政基础外,还有该国的政治文化传统与官僚体制的动员能力。传统中国与德国(以普鲁士为代表)都是较早建立完备官僚体制的国家,中国与德国在政治文化上有国家主导社会福利事业的传统。近代中国以儒家大同与仁政思想为基础,结合西方最新的社会权利理念,通过部分移植欧美社会立法来建构政府主导的现代福利国家。时任国民政府社会部次长洪兰友还特别著文说明,《社会救济法》的立法精神“一本礼运大同篇之所示‘老有所终,壮有所用,幼有所长,矜寡孤独废疾者皆有所养’之旨”;“在于安老育幼,周恤废疾,拯救穷困,师恺悌之遗意抱饥溺之同情,毋使一夫之不获其所,毋使一人之陷于不义,观念由慈善易为责任,实施则由消极趋于积极,以实现三民主义之社会政策,完成礼运大同篇所示之理想社会”[24](P6-7)。与传统帝制中国的荒政相较,近代中国社会立法在救济模式、救济理念与救济范围三方面实现了重大变革:社会福利由消极的临时性赈济变为积极的常态化救济,由在上者单方面的“恩赐”转变为国家的责任与人民的权利;社会立法在传统公法与私法的中间地带蓬勃发展,涵盖了现代社会生活的方方面面,以期实现所谓全时、全民、全盘的社会救济,而社会福利权也最终上升为宪法位阶的权利。

  

   尽管国民政府在社会立法与社会救济实践中取得了一些成绩,但是当时社会福利的现实依然与纸面的规划相去甚远,经费短缺是其中首要的问题。关于近代中国的法制建设,传统上有两种极端的观点,一种是用当时少数的精英、精致的上层建筑来过度美化当时的现状;另一种是用现实的挫折来否定现代化建设的努力与成绩。在这两种观点之外,也有一些学者把中国国家体制的现代化看成一个较长时段的、连续的、累积的进程。无论晚清政府、民国北京政府、南京国民政府还是中华人民共和国政府,其在现代国家建设过程中都要面临大致相同的“根本性议程”[25](P1-2)。

  

   近代以来中国在寻求富强的过程中逐渐搭建的器物与制度文明,并非零散、徒劳的现代化努力,而是在新的治国理念指导下建构现代国家的世纪转型[26](P283-284)。近代中国的社会福利立法,就是这个世纪转型中的一个具体而微的努力。

  

   (本文完成于2019年初作者在德国马克斯·普朗克欧洲法律史研究所访学期间,同期在德国弗莱堡大学交换的清华大学法学院汪佳豪同学在文献资料上提供了重要帮助,特此致谢)

  

本文责编:limei
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文章来源:《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2019年第6期
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