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李仁真 戴悦:海洋巨灾保险制度的模式比较与选择

更新时间:2019-11-07 07:25:44
作者: 李仁真   戴悦  

   内容提要:依政府的角色定位不同,各国海洋巨灾保险相关制度可分为市场化模式、政府主导模式和公私伙伴关系模式三种,分别以自由市场理论、公共利益理论和市场增进理论为基础,并以英国、美国和日本为典型代表。比较而言,市场化模式能发挥市场的专业优势,但可能导致供需不足;政府主导模式能彰显政府的公共优势,但可能降低市场效率;公私伙伴关系模式则可兼采众长,兼顾公平与效率。鉴于我国保险市场发展现状、政府灾害管理职能转变以及巨灾保险体系建设目标,公私伙伴关系模式应为我国海洋巨灾保险制度的理性选择。制度设计应将政府和市场的角色合理定位,以充分发挥各方的比较优势。相互协作、共担风险,为建设海洋强国提供有效的巨灾保险制度保障。

   关 键 词:海洋巨灾保险  市场化运作  政府主导  公私伙伴关系  模式比较

  

   海洋巨灾(Marine Catastrophe)是指在海上或海岸带发生的,造成巨额财产损失、重大人员伤亡甚至海洋环境严重污染的灾害。由于海洋巨灾风险不仅具有巨灾风险的一般特性,而且还具有区域性、相关性和高损害性等特点,因而成为沿海各国经济社会发展所面临的一种严重威胁。我国是一个拥有漫长海岸线、广袤海域和丰富海洋资源的海洋大国,同时也是世界上受海洋灾害影响最为严重的国家之一。据统计,2017年,我国各类海洋灾害造成的直接经济损失高达63.98亿元;在单次海洋灾害过程中,“天鸽”台风风暴潮灾害造成的直接经济损失高达51.54亿元。①今年7月,第8号台风“玛莉亚”来袭,造成福建沿海70个县(市、区)受灾,其直接经济损失预估约29亿元。②然而,由于我国保险业起步较晚,海洋巨灾保险制度尚在试点阶段,海洋巨灾损失补偿主要靠政府财政救助,这显然不能满足受灾地区有效恢复灾后生产生活秩序的现实需要。随着“坚持陆海统筹,加快建设海洋强国”战略的实施,目前海洋已经成为我国发展高质量经济的战略要地,沿海各地都聚焦聚力海洋经济,一些内陆企业也开始走向海洋。而要推动海洋经济持续健康发展,政府和企业必须充分认识和妥善应对海洋巨灾风险,我国也迫切需要构建一套适合国情的海洋巨灾保险制度。为此,本文以比较法为视角,着重对世界各国有关海洋巨灾保险制度的典型模式进行比较,深入分析这些模式的理论基础、运行机制及其制度利弊,并在此基础上,就我国海洋巨灾保险制度的模式选择提出建议,以期为我国科学构建海洋巨灾保险制度提供理论参考。

  

   一、海洋巨灾保险制度的典型模式

  

   构建海洋巨灾保险制度的一个基本问题就是制度模式的选择问题。制度模式的选择不仅涉及政府和市场的角色定位,而且直接影响海洋巨灾风险管理的效果。由于巨灾风险具备公共风险特性且多因市场失灵所致,世界各国往往通过政府的介入来推动巨灾保险制度体系良性发展。因此,海洋巨灾保险一般具有基本保障性、经济政策性和准公共产品属性等特点。③在应对海洋巨灾风险的过程中,世界海洋大国相继根据本国的国情进行有关海洋巨灾保险制度的探索,形成了多种制度模式。依政府的角色定位不同,海洋巨灾保险制度可以分为市场化模式、政府主导模式和公私伙伴关系模式三种。

   (一)市场化模式:以英国洪水保险“君子协定”为代表

   所谓市场化模式(Pure Market System),是指通过市场化机制提供海洋巨灾保险供给的模式。在这种模式下,政府充当“守夜人”的角色,介入海洋巨灾保险市场的程度极低,主要负责监督海洋巨灾保险经营行为。提供基本公共服务:商业保险公司则充当市场主导者的角色,通过完全的市场化运作提供多种类型的海洋巨灾保险产品。并根据精算模型自主定价,提供承保、销售和理赔服务,承担保险责任,同时利用国内外再保险市场和资本市场转移和分散海洋巨灾风险。

   市场化模式的理论基础是自由市场理论。该理论认为,市场可以自发调节、平衡供求,实现资源的最优配置,政府的任何干预都会降低市场效率,政府可能会为少数财力雄厚的特殊利益集团所俘获④,其干预则是寻租的结果,这会导致规制政策偏离社会公共利益,造成资源配置的低效率。因此,自由市场理论认为:政府不应当干预海洋巨灾保险市场,而应扮演好“守夜人”的角色,履行基本的保护性和服务性职能;市场则应通过完全竞争和自发调节,达到巨灾保险的供需平衡,实现帕累托最优。

   市场化模式的典型代表为英国。英国是海洋岛国,易受海洋巨灾风险影响,风暴潮灾害是威胁其经济社会发展的主要自然灾害之一。自20世纪60年代起,英国政府与英国保险协会(The Association of British Insurers)达成了一系列协议,支持和促进商业保险公司在标准家庭和小企业保险中提供洪水风险保障。其中,最新的协议是由双方于2000年达成的、2008年最后修订的原则声明⑤,被称为洪水保险“君子协定”。根据2008年原则声明,商业保险公司承诺在竞争市场的环境下尽可能地为绝大多数家庭和小企业提供洪水保险,其保险覆盖范围不仅包括那些洪水风险不显著区域(即一年内发生洪水的概率不超过1.3%)的国内家庭和小企业,还包括高洪水风险区域的家庭和小企业,其前提条件为“英国环境署业已宣布改进洪灾防御计划,并告知英国保险协会五年之内相关财产面临的洪水风险将被降低”。洪水保险条款由商业保险公司制定,保险费和免赔额等事项的确定均以商业保险公司对洪水风险的评估为基础。商业保险公司通过再保险分散风险,在难以获得洪水再保险保障等不利情况发生时,可以调整洪水保险的供应。英国政府既不参与洪水保险的经营,也不承担保险责任,主要负责加大对洪水防御工程的投入以降低洪水风险。尽管该原则声明于2013年6月30日到期,但是英国保险业仍承诺继续探索保险解决方案,为政府没有制定改善洪水防御计划的高洪水风险区域内的国内家庭和小企业提供保障。

   (二)政府主导模式:以美国“国家洪水保险计划”为代表

   所谓政府主导模式(State Controlled System),是指政府直接参与海洋巨灾保险经营的模式。在这种模式下,政府充当主导者的角色,高度介入海洋巨灾保险市场。政府会制定巨灾保险相关法律法规,设立专门的国有保险公司或委托商业保险公司经营海洋巨灾保险,承担保险责任,并要求采取强制或半强制的投保方式以保证海洋巨灾保险的覆盖面。商业保险公司则负责提供保险产品的销售和理赔服务,代收保险费,一般不承担保险责任。

   政府主导模式的理论基础是公共利益理论。该理论认为市场调节机制存在内在缺陷,而非万能的。市场缺陷的暴露会引发市场失灵,造成社会经济的严重损失。此时,政府作为社会公共利益的代表,有必要矫正市场失灵,从而提高资源配置效率,实现社会福利的最大化。⑥由于海洋巨灾风险的严重性及其保险的准公共产品属性等因素,海洋巨灾保险市场不是完全竞争市场,存在失灵的现象,资源配置效率低下,有效供给和需求均不足,从而导致社会福利受损。因此,公共利益理论认为政府应当替代商业保险公司,直接参与海洋巨灾保险经营,以保障保险的有效供给。

   政府主导模式的典型代表为美国。美国海岸线漫长,海岸带地区风暴潮灾害频发,造成的经济损失巨大。为了应对灾害风险、降低灾害损失,美国于1968年制定了《国家洪水保险法》,据此确立了国家主导的洪水保险计划(National Flood Insurance Program)。洪水保险计划的管理机构是联邦应急事务管理署(以下简称联邦应急署)。联邦应急署负责向参与洪水保险计划的社区提供洪水保险,对居民和小企业因潮水上涨、江河泛滥等事故造成建筑物及其他财产的直接损失提供补偿。联邦应急署制定标准洪水保险条款,估算并规定保险费率。洪水保险保单的销售主要通过以下两种途径:一是直接服务代理,二是“以自己的名义承保”项目(The Write Your Own Program,以下简称WYO)。前者是保险代理人以联邦应急署的名义销售洪水保险保单并提供相关服务;后者始于1983年10月,是联邦应急署与保险业达成的合作项目。参与WYO的商业保险公司以自己的名义提供洪水保险保单的营销、销售、签发和理赔等服务。洪水保险的保单不论是以商业保险公司还是以联邦应急署的名义签发,其保险责任均由联邦政府承担。

   (三)公私伙伴关系模式:以日本《地震保险法》为代表

   所谓公私伙伴关系模式(Public-Private Partnership),是指政府与市场合作运营巨灾保险的模式。在这种模式下,政府充当伙伴协作者的角色,不直接提供海洋巨灾保险或再保险,而是通过制定法律和政策措施,规范和促进海洋巨灾保险市场的发展;商业保险公司是海洋巨灾保险的经营者,通过市场化方式运作巨灾保险,承担赔付责任。当发生特别重大海洋巨灾时,政府将提供超额部分的保障。

   公私伙伴关系模式的理论基础是市场增进理论。该理论认为,市场失灵是政府干预的理由,但政府在资源配置中也可能存在各种失灵问题,不应过度干预市场。因此,政府和市场之间的关系应当是有效的协作关系:政府应当适度干预市场以弥补市场机制之不足、促进市场发展。⑦因而市场增进理论认为,鉴于海洋巨灾保险市场的局限性,政府应当针对市场缺陷有效干预以保障商业保险公司在提供海洋巨灾保险服务方面发挥其专业技术优势,而不应过度干预相关市场。

   公私伙伴关系模式的典型代表为日本。日本是地震、海啸、台风等灾害多发的岛国。早在1966年,日本就出台了《地震保险法》,建立起以保障受灾居民生活安定为目的家庭财产地震保险制度,对居民直接或间接因地震、火山喷发及其引起的海啸造成的火灾、毁坏、掩埋等产生的住宅和个人财产损失提供补偿。家庭财产地震保险原则上自动附加于火灾保险,其保险对象仅限于居住用建筑物及家庭财产,由商业保险公司经营。投保人有权选择不附加地震保险。地震保险的费率不由各商业保险公司厘定,而是依法由损害保险费率算定会负责确定。商业保险公司承保地震保险后,向日本地震再保险公司(以下简称JER)全额分保。JER于1966年由20家日本财产保险公司共同出资成立,是经营地震保险的再保险公司。除了自身承担赔付责任的自留额外,JER分别向原保险公司和日本政府分保。由此可见,日本家庭财产地震保险的赔付责任由商业保险公司、JER和日本政府共同承担,各主体承担的赔付责任有限。其中每年政府承担的赔偿责任限额由日本国会批准。家庭财产地震保险损失分担责任分为三层:第一层由JER承担;第二层由政府和商业保险公司(包括JER)各承担50%;第三层由政府和商业保险公司(包括JER)分别承担99.8%、0.2%。⑧

   需要指出的是,依日本《渔业灾害补偿法》的规定,渔业灾害保险制度也具有公私伙伴关系模式的特征,由渔业共济组合提供保险,全国渔业共济组合连和会提供再保险,中央政府提供保费补贴、再保险保障等支持⑨。

  

   二、海洋巨灾保险制度典型模式的利弊分析

  

研究表明,上述有关海洋巨灾保险制度的三种典型模式虽各有特色,但也存在一定共性:首先,它们都是应对特大巨灾或连续发生巨灾的制度产物;其次,它们都以相对完备的法律制度或行业规范为有效实施的前提:最后,它们都以政府不同程度的支持为稳健运行的保障。就实质而言,上述三种典型模式的主要区别,在于政府对巨灾保险市场干预的程度。由于政府在这三种制度模式中分别扮演着监管者、主导者和协作者的角色,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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文章来源: 《边界与海洋研究》 2018年05期
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