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金永明:国家管辖范围外区域海洋生物多样性养护和可持续利用问题

更新时间:2019-11-07 07:23:31
作者: 金永明  

   内容提要:国家管辖范围外区域海洋生物多样性养护和可持续利用问题,已成为国际社会关注的焦点。这一方面起因于相关国际条约的制度性缺失,另一方面起因于海洋生物多样性对国际社会的重要性。为制定海洋生物多样性养护和可持续利用新制度,国际社会面临建立在以公海自由原则基础上的公海制度和以人类共同继承财产原则基础上的国际海底区域制度的协调和平衡挑战。为消除《联合国海洋法公约》依事项性规范和船旗国管辖的弊端,在国家管辖范围外区域实施综合性管理、适用人类共同继承财产原则以强化国际机构职权的价值取向,无疑是海洋治理合适而有效的方法。这种思想和管理模式能否被新制定的执行协定所采纳,不仅直接关联海洋法规范性功能的实现和发展方向,而且涉及国家在公海自由使用的权利带来的限制和影响。据此,国际社会对海洋生物多样性养护和可持续利用新执行协定的审议有利于丰富《联合国海洋法公约》的宗旨和内涵。

   关 键 词:国家管辖范围外区域  海洋生物多样性  公海自由  人类共同继承财产

  

   国家管辖范围外区域海洋生物多样性的养护和可持续利用问题,尤其是公海和国际海底区域内的海洋生物多样性包括基因资源的利用和分配等成为国际社会关注的焦点。具体表现形式是联合国大会通过了题为《根据〈联合国海洋法公约〉的规定就国家管辖范围外区域海洋生物多样性的养护和可持续利用问题拟订一份具有法律拘束力的国际文书》的决议(A/RES/69/292,2015年6月19日)。依据该决议成立的筹备委员会应在政府间会议前提交有关案文要点的建议,供联合国主持下的政府间会议审议。2017年7月20日,筹备委员会向联大提交了《海洋生物多样性养护和可持续利用的具有法律拘束力的国际文书建议草案》(A/AC.287/2017/PC.4/2,2017年7月31日),同时建议在联合国的主持下尽快决定召开政府间会议,充分考虑上述草案的各项要素并依其案文展开详细讨论①。为此,涉及国家管辖范围外区域海洋生物多样性的养护和可持续利用问题的《联合国海洋法公约》将带来新的重大变化,不仅关联各国的利益,而且涉及《联合国海洋法公约》的原则和制度,包括公海制度的公海自由原则、以人类共同继承财产原则为基础设立的国际海底区域制度等方面,所以,有必要对其予以解析。

  

   一、联合国审议海洋生物多样性养护和可持续利用问题的必要性

  

   海洋生物多样性的养护和可持续利用是国际社会新出现的问题,同时,海洋生物多样性的养护和可持续利用问题不仅关联国际社会的生存和发展,而且对其起因、分布和环境影响等因技术的限制并不完全了解,即使在综合规范海洋事务的《联合国海洋法公约》中并未作出明确的规定,甚至在第三次联合国海洋法会议(1973-1982年)期间也未予以讨论,所以是一个需要补充和完善的新领域。因为海洋生物多样性尤其是生态系统,不仅对于维持地球上的自然循环及生命是重要的,而且对于确保人类生存的环境和人类生活发挥着重要的作用。那么,为什么国际社会多关注国家管辖范围外海洋生物多样性的养护和可持续利用问题,而少关注国家管辖范围内的海洋生物多样性的养护和可持续利用问题。

   一般而言,生物多样性既存在共同性,也具有差异性。而《联合国海洋法公约》是依据各种不同的海域规范的,主要包括两种类型,即国家管辖范围内的海域(例如,领海、专属经济区和大陆架)和国家管辖范围外的海域(例如,公海、国际海底区域)。而国家管辖范围内的海域的管辖权主要依赖于沿海国,国家管辖范围外的海域的管辖权主要依赖于船旗国,但由于各国对公海的海洋生物资源和非生物资源的过度开发和利用,严重地损害了海洋的资源和环境,使得海洋的可持续利用产生危机,并损害海洋生物多样性的养护和可持续利用,进而危害人类社会的生存和发展,从而成为需要规范的新领域。

   众所周知,规范海洋生物多样性的国际条约为《联合国海洋法公约》和《生物多样性公约》。

   在联合国环境发展会议上于1992年6月5日通过的《生物多样性公约》中,第2条对“生物多样性”的概念规定为:所有来源的形形色色生物体,这些来源除其他外包括陆地、海洋和其他水生生态系统及其所构成的生态综合体,包括物种内部、物种之间和生态系统的多样性。依据其第22条第2款的规定,缔约国在海洋环境方面实施本公约不得抵触各国在海洋法下的权利和义务。在适用范围上,《生物多样性公约》第4条规定,生物多样性组成部分位于该国管辖范围的地区内;在该国管辖或控制下开展的过程和活动,不论其影响发生在何处,此种过程和活动可位于该国管辖区内也可在国家管辖区外。从《生物多样性公约》第1条规定的目标内容看,其目标不全是保护生物多样性,也重视对其组成部分的利用和利用遗传资源而产生的利益的公平分配。同时,从《生物多样性公约》的“序言”内容可以看出,随着国际社会整体对保护地球意识的高涨,《生物多样性公约》无疑是历史上首次对生物多样性保护予以正面规制的条约。但事实上在《生物多样性公约》的通过阶段,国际社会还没有意识到独立地保护国家管辖范围外海域的生物多样性的必要性,因而也缺失相应的具体措施和管理制度。

   从《联合国海洋法公约》尤其是第12部分(海洋环境的保护和保全)的内容看,尽管其规范了对海洋环境的保护和保全的内容,但未出现“生物多样性”及“遗传资源”的用语。对于“海洋科学研究”的第13部分,尽管其依不同的海域规范了在领海、专属经济区、大陆架、公海、国际海底区域的海洋科学研究的规则,同时将海洋科学研究作为公海自由之一予以鼓励,体现了社会发展过程中增进海洋科学知识的重要性,但对于海洋科学研究的定义并未作出规定,所以从保全海洋生物多样性的角度看,何种类型的调查活动是《联合国海洋法公约》规定的海洋科学研究也并不明确②。即在《联合国海洋法公约》的谈判及审议过程中,针对生物多样性保护问题的认识和科学依据还并未充分,更谈不上对其予以审议和讨论并作出相应的规范了。这体现了《联合国海洋法公约》的局限性。

   可见,海洋生物多样性保护问题不仅是全人类的共同关切事项③,同时,其对人类社会的发展具有重要的作用,但国际社会上述两个重要条约均未对海洋生物多样性的养护和可持续利用作出明确的规定,所以对国家管辖范围外区域海洋生物多样性的养护和可持续利用问题制定新的具有法律拘束力的国际文书是十分必要的。

  

   二、国际社会提起及审议海洋生物多样性养护和可持续利用问题概要

  

   鉴于《生物多样性公约》和《联合国海洋法公约》对海洋生物多样性的养护和可持续利用问题存在制度上的缺陷,国际社会多认为对国家管辖范围外区域的海洋生物多样性的养护和可持续利用问题的新国际法制度应与上述两个条约相一致,并具有整合性(一致性),特别应考虑它们审议和讨论此议题的发展进程、吸纳其成果。为此,有必要重点论述《生物多样性公约》和《联合国海洋法公约》内机构对此议题的审议进程。

   (一)海洋生物多样性养护和可持续利用问题的提起及发展

   对海洋生物多样性养护和可持续利用问题的提起,可以追溯到在公海设立保护区的建议。设立保护区的建议于1992年在联合国环境发展会议上通过的《21世纪议程》中有所涉及。具体内容为:第一,沿海国在自国管辖的海洋中应为维护生物多样性采取措施,并能对保护区进行设立和管理。第二,沿海国为提升收集和分析与影响海洋活动有关的情报,有必要制作沿岸海域保护区的概况。第三,沿海国为识别高阶生物多样性的海洋生态系统,特别应通过指定保护区等以对海洋的利用采取必要的限制。但应指出的是,《21世纪议程》中的保护区范围仅限于在自国管辖范围内的海域的保护区,没有言及国家管辖范围外的海域的保护区。

   国家管辖范围外海洋生物多样性的养护和可持续利用问题的发展,在2002年9月可持续发展世界峰会上通过的“实施计划”中得到验证。具体内容为:第一,应维持包括国家管辖范围内外的两种海域内的所有海洋脆弱性的生产能力和生物多样性;第二,强调了应依据1995年在《生物多样性公约》第2次缔约国会议上通过的与海洋和沿岸生态系统的保全和可持续利用有关的“雅加达指令”所规定的工作计划实施的重要性④;第三,为促进对海洋的保存和管理,应依据《21世纪议程》第17章,到2012年底努力采用生态系统方法、废除有害的渔业惯例、并依据国际法及科学情报设立海洋保护区包括确立代表性的网络⑤。可见,在上述“实施计划”中指出了在国家管辖范围内外海域维持生物多样性的重要性,并建议在公海设立海洋保护区。这可谓是对海洋生物多样性养护和可持续利用问题的发展。

   (二)国际机构审议海洋生物多样性养护和可持续利用问题概要

   1.在《生物多样性公约》缔约国会议上的审议情况

   在《生物多样性公约》缔约国会议上,比较重要的内容为以下几次会议成果⑥。

   (1)在1995年举行的第2次缔约国会议上通过的“雅加达指令”,即为保护海洋生物多样性,应鼓励把设立海洋保护区作为生态系统方法的一部分并要求缔约国采取全球应对措施。

   (2)在1997年举行的第4次缔约国会议上,设立了海洋保护区特设技术专家组。其对国家管辖范围外海域的海洋保护区进行了讨论并达成以下三点共识。第一,多个生态系统存在于国家管辖范围以外的海域;第二,现今有效保护广泛的生物多样性的海洋保护区并不存在,但相关海域的生物多样性正遭遇很大的威胁,所以在这些海域有必要设立海洋保护区;第三,对公海及国际海底区域的环境而言,有可适用的多个国际和区域文件,所以对于在公海的海洋保护区,应慎重地讨论其位置及方法,同时应与其他有关机构进行协商⑦。

   (3)在2004年举行的第7次缔约国会议上,就海洋保护区尤其是国家管辖范围外海域的海洋保护区内容作出了以下决定⑧。第一,针对国家管辖范围外海域的生物多样性的危机明显增大,而在该区域的海洋保护区在目的、数量及对象方面极不充分;第二,符合国际法和依据科学情报包括设立海洋保护区,同意以改善国家管辖范围外海域生物多样性养护和可持续利用为目的的国际合作和紧急行动是必要的;第三,尽管海洋法对国家管辖范围以外海域的活动规范了法律框架,但要求事务局长与联合国秘书长和其他有关的国际和区域机构合作,并提供帮助;第四,决定设立保护区特设工作组,任务是依据科学情报,为在国家管辖范围以外的海域设立海洋保护区进行合作提供方法⑨。

   2.在《联合国海洋法公约》缔约国会议上的审议概要

   2000年以后每年举行此类缔约国会议,针对与海洋生物多样性养护和可持续利用问题有关的内容如下:

   (1)在2003年举行的第4次会议上,就海洋保护区特别是在国家管辖范围外海域设立海洋保护区的问题进行了讨论。对于在公海设立保护区的法律问题,存在以下三种不同而对立的观点。第一,合法论,即意大利主张的在现行国际法的框架下,在公海设立保护区是合法的观点;第二,违法论,即挪威主张的在公海设立保护区与公海自由原则相抵触而违法的观点;第三,未定论,即在现阶段无法断定这种行为的合法或违法性,有必要对此问题进行重复讨论后再断定其性质的荷兰主张⑩。

(2)在2004年以后举行的第5-8次(2004-2007年)会议上,对国家管辖范围外海域的海底包括生物多样性的保护和管理的可持续利用问题、渔业和可持续发展对渔业的贡献、生态系统的管理方法,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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文章来源:《社会科学》2018年第9期
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