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陈积敏 杨晶滢:美国“印太战略”的演进及其前景探究

更新时间:2019-11-06 21:43:56
作者: 陈积敏   杨晶滢  
实际上,美国促进地区网络化结构的战略意图在奥巴马政府时期就已表露无遗。2016年6月4日,时任美国国防部长卡特提出,美国要在亚太地区构建一个“有原则的地区安全网络”,以应对中国等地区性挑战:一是要发挥具有相似立场的盟友和伙伴国家业已建立起来的三边机制的作用,如美日韩、美日澳、美日印三边伙伴关系;二是超越与美国有关的三边关系,让更多区域内国家参与进来,加强和发展双边关系,并进而创建三边制度安排,如发展日本与越南、日本与菲律宾的双边关系,打造日本、澳大利亚和印度的三边机制,以及积极推动印尼、马来西亚和菲律宾的联合海上巡逻机制建设等;三是要通过“东盟防长会议+”的形式来构建一个网络化、多边化的地区安全架构。

  

   特朗普政府“印太战略”更是将此作为一大支柱,并推动形成了美日印澳四边对话机制。2017年11月12日,美日印澳四国外交官员在菲律宾马尼拉举行了多年来的首次会晤,共同表示将致力于深化基于共同民主价值观和原则基础上的合作,并就进一步加强印太地区规则型秩序继续展开讨论。特朗普政府《国家安全战略》报告明确提出:“我们将寻求提升与日本、澳大利亚、印度的四方合作。”2019年6月1日,美日印澳四国官员在曼谷举行了第四次对话会,重申了他们对一个基于共同价值与原则的自由、开放、繁荣与包容的印太区域的承诺。

  

   总的来说,特朗普政府推进“印太战略”的主要方式可以概括为三个词,即全领域、全政府、全方位。全领域是综合政治、经济、安全、治理等各种政策手段,多管齐下;全政府是国防部以及其他各政府部门保持协调,强化共识,形成合力;全方位是利用区域内外各种力量,如地区内盟友与伙伴、地区性机制(如东盟)以及地区外盟友和伙伴。《印太战略报告》便指出,印太愿景的实现需要综合性努力,如经济、治理与安全等多方面联系,美国国防部将会同美国政府其他部门与机构、地区机制、地区盟友与伙伴,致力于坚持维护以规则为基础的秩序。

  

美国“印太战略”的制约因素


   自2017年提出“印太愿景”,到2018年正式将其上升为“印太战略”,再到2019年《印太战略报告》的发布,特朗普政府持续推进美国外交战略重心“东移”的进程。鉴于该地区在地缘战略上的重要意义,美国继续深化“印太战略”具有必然性。然而,这一战略能否取得预期效果仍存在很大不确定性,并且在国内外仍受到多种因素制约。

  

   一、美国国内政治经济状况的制约

  

   一方面,美国日益严重的政治分化对“印太战略”的实施形成掣肘。特朗普执政以来,美国国内政治纷争不断,民主党屡次试图启动弹劾程序。两党在移民政策上的分歧,直接导致了美国联邦政府史上最长“关门”记录。特朗普政府执政团队长期处于不健全不稳定状态,这在一定程度上制约了“印太战略”的实施。由于特朗普鲜明的反建制色彩,许多政治精英拒绝在其政府中任职,致使执行“印太战略”和深化与东南亚关系所必需的众多职位空缺,如负责东亚和太平洋事务的助理国务卿直到2019年6月才由戴维?史迪威(DavidStilwell)出任。

  

   另一方面,美国经济状况对“印太战略”的推进也构成了制约。目前美国的经济形势不确定性增加,特朗普政府采取的贸易保护主义政策,尤其是与中国的“贸易战”,增加了美国经济陷入衰退的可能性。同时,巨大的债务负担使得美国在印太地区经济投入力度不足,限制了美国在该地区的经济竞争力与影响力,同时也令域内国家对于美国推进“印太战略”的能力产生了一定程度的质疑。

  

   二、“印太战略”内在矛盾的协调

  

   美国“印太战略”的内在矛盾至少体现在三个方面:一是“美国优先”执政理念与“印太战略”推进之间的矛盾。“美国优先”的执政理念决定了特朗普政府外交政策服务于美国国家利益,尤其是物质性利益。而“印太战略”旨在构建一个“自由开放”的印太秩序,是一种公共物品的提供,这也就意味着美国需要为此承担相应的成本。如果付出的成本过高,代价过大,便会与特朗普政府“美国优先”的执政理念相悖,从而使该战略的实施面临不确定性。二是深化盟友关系与迫使盟友承担更多责任之间的矛盾。美国强调地区盟友体系重要性的同时,不断对盟友施压,要求他们承担更大责任。埃斯珀强调,美国将加强与印太地区盟友与伙伴的合作关系,“同时迫切要求它们公平分担责任”。显然,这并非地区盟友希望看到的状况,并可能使他们与美国之间产生嫌隙。三是构建地区网络化结构与盟友间关系不稳定不协调之间的矛盾。美国打造地区网络化结构所依托的是现有联盟体系的升级,加强盟友间的彼此互动。然而,美国在亚洲构建的双边同盟体系已形成一定的路径依赖,各盟友与伙伴之间形成了通过美国来加强相互联系的制度惯性。此外,各盟友的利益诉求存在差异,甚至相互矛盾,使得新格局的形成面临重大挑战。

  

   三、美国“印太战略”与地区内国家战略的融合度

  

   美国“印太战略”的推进离不开印度、日本、澳大利亚这三个重要支点国家的协力支持。然而,从当前情势发展看,这三个国家的地区战略都难以全心全意地配合美国的“印太战略”。

  

   印度被视为美国“印太战略”的一个重要支柱,甚至有学者指出“美国印太战略成功的关键是印度的战略走向”。印度虽然对美国“印太战略”做出了积极回应,但并不希望被当作美国制衡中国的棋子,而是希望利用美国的“印太战略”实现其自身的国家利益,即推进“东向行动政策”,更加深入地参与太平洋地区事务,而这一目标的达成离不开中国的支持与配合。2018年4月,中印首脑在武汉举行了非正式会晤并达成共识,认为两国不应彼此视为威胁和对手,而应成为通过合作实现共同发展的伙伴。此外,美国“印太战略”的主要目标是维持在该地区的战略优势,故而对于未来可能的潜在大国印度,也难以做到完全信任。“美国的印太战略至少有两大长远目标:试图促使中印这两个新兴大国长期相互战略消耗;针对印度的崛起未雨绸缪,尽早将美国加强对印度洋的控制或主导变为现实,防止印度成为美国的新挑战。”从这个角度来说,美印在印太区域的长期竞争是可预期的一种战略图景。

  

   日本是配合美国“印太战略”最为积极的国家。然而,2018 年 11 月,安倍晋三在政府与执政党联络会议上将日本的“印太战略”变为“印太构想”,减少了配合美国抗衡中国的意味。同样,澳大利亚在配合美国“印太战略”过程中也有自己的利益诉求与政策限度,这一点在其对华政策方面体现得很明显:一方面,澳大利亚要对美国“印太战略”予以配合;另一方面,澳大利亚最大的贸易伙伴是中国,其对华经济依赖严重。因此,对于美国的“印太战略”,澳方的做法是在拥抱的同时又强调“解决全球性挑战离不开中国作用”,这使得澳方配合美国“印太战略”的行动空间有限。

  

   四、中国因素的制约

  

   中国因素主要涉及两个方面的内容:一是地区国家在美国“印太战略”和发展对华关系之间的政策选择。美国试图构建一个将中国排除在外的、封闭性的印太秩序,其能否得到以及在多大程度上得到地区国家的响应与支持将是一个关键影响变量。实际上,无论是日印澳等支点国家,还是东盟这个被美国赋予中心地位的地区性国家集团均对此持保留态度。很大程度上来说,域内国家(国家集团)希望构建的是一个开放、包容、平衡的地区秩序。2018年6月1日,印度总理莫迪指出:“印度并未将印太地区视为一个战略或是有限成员的俱乐部,它也不应成为一个寻求支配的集团。”2019年6月,东盟发表了《东盟关于印度洋—太平洋合作的展望》,将自身定位为太平洋和印度洋之间的桥梁角色,强调区域国家应该在以东盟为中心的、具有包容性的地区多边架构中协同合作,维持和提振地区一体化活力,促进地区和平与繁荣。

  

   二是美国与中国的关系。美国“印太战略”具有不言而喻的中国指向性,但在推进过程中也不得不顾及其对中美关系的影响。美国希望制衡中国的影响力,保持其战略优势,但并不希望与中国走向全面对抗。《印太战略报告》指出:“在两国间寻求一种建设性、结果导向型关系是美国印太战略的重要组成部分之一。”换言之,美国对华寻求的是有效竞争战略,即在印太地区保持对华的战略优势与主动,而非对抗战略。从这个角度来说,美国需要拿捏好“印太战略”针对中国的力度,以免落入“修昔底德陷阱”。

  

   五、其他地区安全形势掣肘

  

   美国是一个具有全球性战略利益的国家,很难做到将全部精力与资源仅投入到某一个地区。与“亚太再平衡”战略一样,如果美国不能保持足够的经济增长与财政盈余,做大增量,而仅仅是将美国在其他地区的战略投入转移到印太地区,那么其他地区安全形势的变化将成为美国“印太战略”实施的一个重大制约因素。实际上,特朗普政府“印太战略”仍是在做存量调整。2019年9月5日,埃斯珀在回答记者关于美国是否要将非洲司令部等其他战区的资源转移到印太地区时表示,当国防战略重心转向中俄时,美国必须关注其他战区的资产与力量,“因为可用的资产与资源只有那么大”。从这个角度来说,美国“印太战略”的推进具有明显的外部依赖性,这也增加了该战略的脆弱性与不确定性。

  

结   语

  

   特朗普政府提出并推进的“印太战略”是霸权式微背景下美国国家安全战略持续调整的产物,主要包括三大层面的内容,即军事层面的力量建设、政治层面的盟友与伙伴关系建设以及制度层面的地区网络化结构的形成。该战略将与中俄等大国开展战略竞争作为主要内容,以便巩固美国在印太地区的战略存在与地区利益,并以此为依托维护其全球优势地位。鉴于印太地区对美国的战略重要性以及美国实力的相对有限性,还受到美国因素、中国因素、地区因素与全球安全因素等多种因素的制约,其“印太战略”恐将难以取得预期效果。

  

   【本文是“中国海洋发展研究会”资助项目(项目批准号:CAMAJJ201803)的阶段性研究成果】

  

本文责编:limei
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文章来源:《当代世界》2019年第10期
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