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彭峰:论我国宪法中环境权的表达及其实施

更新时间:2019-11-05 00:00:38
作者: 彭峰  
Joshua C. Gellers对世界各国宪法中的“宪法环境权”进行了梳理,认为其通常以下面三种表现形式出现。

   第一种类型是程序性环境权利(Procedural environmental rights),具体指“促进形成环境治理基石的透明度,参与和问责制”的法律权利,这类权利内容包括结社自由、获取信息、公众参与决策以及在环境问题上诉诸司法。程序性环境权利可以作为实现与环境相关的目标的手段,也可以通过促进话语和民主来达到目的。[16]例如,阿尔巴尼亚宪法规定保障公民“有权了解环境状况及其保护”。

   第二种类型是实体性环境权利(Substantive environmental rights),它是指在环境问题激发人权问题时可能适用的国际人权法范畴内的权利。可能与环境问题相关的实体性权利包括“生命权,健康权,适足生活水准权和隐私权”。[17]如欧盟的法律没有明确宣示或承认环境权,欧洲人权法院主要通过对法律明示规定的生命权、健康权、财产权、私人生活权等的保护实现对环境权的保护。

   第三种类型是社会连带性权利(solidarity rights),它建立了与之相关的特定权利与国家可以自行确保的其他形式的权利不同的语境,要求全球共同参与执法。社会连带性权利被认为需要广泛的行动者、社区和普遍合作来“(实现)一个宜居的世界”。[18]1976年,《葡萄牙宪法》规定了作为这种社会连带权的环境权。该法第66条规定:“一、任何人均有权利享有一个适合人类、健康及生态平衡之生活环境,并有义务维护之。二、国家有责任透过本身机构以及透过呼吁与支持民间倡议,以便:(a)预防与控制污染与污染之后果以及侵蚀之危害;(b)整治及促进领土之整治,目的系为活动地点之正确性、社会与经济发展之平衡及生物风貌之平衡;(c)建立及开发保护区、自然公园及休憩公园,划分及保护风景与地点,以确保大自然受保护,并保存有历史或艺术意义之文化价值;(d)促进合理利用自然资源,保障其再生能力及生态稳定性。”[19]这种社会连带权利也包括发展权和和平权,通常被认为是国际人权谱系中的“第三代权利”。从二十世纪七十年代开始,一些西方学者利用联合国的机构,特别是利用联合国教科文组织来推动“社会连带性权利”这一概念的使用,并且把连带关系作为一种“人权”来提出,认为现在正在出现由“连带关系权利”构成的“第三代人权”。其主要发起人是法国的卡雷尔·瓦萨克,他是前联合国教科文组织人权及和平处处长,早在1974年,他曾指出有“三类人权”,新的一类人权可以称为“连带关系权”,它们体现了某种共同生活的概念,它们只有由所有的社会伙伴——个人、国家、其他公私实体协同努力才能实现,这些权利是诸如健康的环境权、清洁的饮水权、新鲜空气权以及和平权。他认为,第三代人权“源于人们明显的兄弟情谊和他们之间必要的连带关系;此种权利会在一个有限的世界上把人们联合起来”。[20]

   在西方国家,环境权主张的出现,始于保育运动,后来发展到环境保护运动,到了二十世纪七十年代至八十年代出现了环境正义运动,其作为社会正义运动中的一种主张,于九十年代得到发展,它是美国现代环保思想与社会正义运动的融合。美国环保思想的演变经历了三个阶段和两次转变:第一个阶段到第二个阶段是从保育运动到现代环保运动的发展,以人们对自然的态度转变为标志;第二阶段到第三阶段则是从环境保护运动到环境正义运动的发展,以人们的关注点从人与自然的关系回归到人与人的关系为标志。[21]环境保护运动与环境正义运动虽然具有不可割舍的联系,但也存在着本质的区别。从现代环境保护者看来,自然环境的多样性和各物种之间的联系是其固有特征,任何破坏此多样性的行为都是不道德的,并且物种之间的联系使得对自然环境的破坏会最终导致人类自身的毁灭,因此,这一运动的着眼点是人与自然之间的关系,这里的自然仍是远离人群的山川河流、树林荒野以及生活在其中的野生物种,因此现代环境保护主义运动的主体是以白人、男性、中产阶级为主。环境正义运动更多地关注人与人之间的关系,是将环境问题扩展至都市生活,其在环境问题中加入了社会公平的维度,这一运动的主体则是受到有毒废弃物影响最深重的少数族裔和低收入群体等受害者群体。[22]激进的环保主义者主张的环境权是以生态中心主义为价值基础的,强调的是自然的权利,而环境正义运动所主张的环境权显然是以人的权利为基础的,这一转变缘自西方发展权的挑战,以及对作为早期环境保护运动理论基础的生态理论、反成长典范、“以人类以外的生命权”与环境伦理的批判,在美国法院,许多审理环境案件的法官肯定了环境权为人类的基本生存权利之一。[23]

   虽然各国对于宪法环境权条款的设计有所不同,但从总体看,存在的重大差异主要涵盖以下几个方面的内容。第一,在权利的内容构成方面,是形成健康的环境还是安全的环境。第二,环境权条款是在宪法中的基本权利部分,还是在序言部分作规定。第三,该权利是可以直接诉诸法院,还是通过立法进行具体化实施。第四,将环境权设计为什么类型权利,是程序性还是社会连带性权利。[24]

   Joshua C. Gellers认为,与程序性环境权利不同,社会连带性环境权利一般不甚清晰,其实现的途径也非常不明确,很少包含具体的实施性指示,因此,这种特征意味着颁布宪法环境权的机关所支出的财政和政治成本可能很低,至少在跨国倡议团体迫使国家遵守之前,这种成本最小化的方式使各国更有可能在宪法中采纳社会连带性环境权,而不是程序性环境权条款。[25]相关统计显示,将环境权作为社会连带性权利而不是程序性权利的国家,比例远超过三分之一。[26]

   从保护目的来看,各国宪法环境权利条款主要存在两种类型的基本环境权利(群),即以保护个人权利为目的的环境权条款和以保护与环境问题相关的群体的权利为目的的环境权条款。

  

   三、我国宪法对作为“人的权利”的环境权的保护

  

   笔者认为,如果我国的“环境权”的内涵与西方国家一致,皆表现为权利(群),那么我国的实体性环境权、程序性环境权、作为社会权的环境权、作为社会连带权的环境权均已经入宪了,即都可以通过宪法解释出来。

   首先,作为参与权的程序性“环境权利(群)”的保护在我国《宪法》中可以找到充分的依据。通说认为,我国《宪法》35条规定的公民言论、出版、集会、结社、游行、示威自由被视为政治自由。[27]结社自由、获取信息、公众参与决策、在环境问题上诉诸司法的程序性救济等内容构成了作为参与权的“环境权利(群)”内容,它与我国《宪法》35条的联系最为紧密。该条款已经明确规定了结社自由,对于获取信息,虽然没有直接规定公民享有知情权,但依法理推断,知情权被认为是包含在表达自由(或言论自由)之中的一项权利,通过该条规定的表达自由得以涵括。我国《宪法》2条规定:“人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。”该条款是对我国公民参政权的概括性确认,在此基础上,我国《宪法》41条第1款对公民监督权进行了具体表述,即“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利。”该条第2款还规定:“对于公民的申诉、控告或者检举,有关国家机关必须查清事实,负责处理。任何人不得压制和打击报复。”显然,这些条款可以作为公众参与决策和针对环境问题诉诸司法的宪法依据。

   其次,作为自由权的实体性“环境权利(群)”的保护,可以由我国《宪法》中“国家尊重和保障人权”这一条款来涵括。一般认为,至少存在一组作为基本权利的核心人权,将其入宪是任何现代宪法都毫无例外的,这组核心人权包括生命权,免受酷刑的自由,不受任意拘留和逮捕的自由,无罪推定的权利,隐私权,活动自由,财产权,思想、良心、宗教自由,表达自由,集会和结社自由,政治参与的权利,等等。[28]人权既然是人之作为人应当享有的权利,它就不能只是一种道德意义上的权利,因此,在现实性上,人权主要表现为法律权利,从宪法角度看,就是宪法确认和保障的公民的基本权利。[29]对于宪法未列举的权利,我国台湾地区学者认为可以经由宪法中的兜底性权利保障条款和“环境与生态保护”国策条款推导出“健康权”、“劳动权”、“环境权”等未列举权利,这样,宪法所保障之“环境权”已内涵生存权、财产权等列举权利,“健康权”与“劳动权”之保障同理,此类宪法规定因补充功能或媒介功能所推导出之权利与已列举权利之间产生竞合关系。[30]我国宪法文本在“公民基本权利和义务”一章共列举了18项权利,包括自由权和社会权,我国《宪法》33条明文规定了“国家尊重和保障人权”的概括性义务。我国宪法虽然没有明确列举生命权、健康权、隐私权等,但是,这类与生俱来、先于国家存在、具有固有权层次的基本权利,不会因为宪法未将之列入基本权利清单,国家即不予保障。[31]对于财产权的保护,我国《宪法》13条第1款规定“私有财产不受侵犯”,该条第2款规定国家保护“公民的私有财产权和继承权”,以及2004年我国《宪法修正案》用“财产权”取代了“所有权”,表明凡合法财产均受宪法保护,宪法上的财产权也可简单界定为具有经济利益的权利。[32]我国还存在大量关于生命权、健康权、财产权、隐私权的民事及其他法律规范,我国对实体性环境权利可以通过对上述权利的法律保障进行间接保护。

   再次,作为社会权的“环境权利”由我国《宪法》关于“自然资源保护”和“国家环境保护”的政策条款予以保障。社会权与自由权不仅存在互补性,也存在一定的矛盾性,它们的功能完全不同,社会权不是防御和制约权力的,而是要求国家提供积极作为,从而有可能为权力的扩张,侵犯和限制个人的财产等自由权带来便利的借口,如增加福利必然需要更多地增税。[33]公民权利的形成源于政府对公民日常生活无正当理由干涉的一种限制,与此相对,社会权利则给政府强加了一种积极的职责,保证人民能够在与一种人类尊严的基本水平相符的条件下生活和工作,因此,两者的主要区别在于,一个是国家克制,另一个是国家参与。[34]在有些西方国家,社会权利通常被认为不是法律保护的恰当对象,因为它们需要国家采取行动,也就是它们使国家承担积极行动的义务,这被认为将公民权利、政治权利与社会权利相区分开来;公民权利仅仅是消极权利,只限制国家的行动,因此,这解释了为什么社会权利不是由国家保障的基本权利。[35]根据传统的解释,国家保护公民和政治权利所必须做的全部内容就是通过法律,对政府强加特定的限制;与此相对,国家保障社会权利就必须引入包含资源配置方案的条款。因此,消极权利的实际条款可以要求国家履行积极的义务,而这些也具有行政成本,社会权利则要求在那些不可避免的成本之外还存在实质性的成本,也隐含着如果法官就社会权利作出判决,实际上是在作超出宪法权限范围的预算决定。[36]社会权规范主要有两种类型——规则和原则;规则意义上的社会权是具有确定效力的宪法权利,是能够主张的主观权利;原则意义上的社会权是只具有初步效力的宪法权利,它不能够被直接主张;与自由权规范主要体现为规则不同,规则只是社会权规范的一种例外形式,原则才是社会权规范的主要表现形式。[37]我国学者郑贤君认为,宪法权利有广义、狭义之分:“广义的宪法权利就是基本权利,就是宪法文本中规定的权利;而狭义的宪法权利只是宪法基本权利文本中的那部分公民权与政治权利,其具体内容是人身、财产、宗教自由、言论自由。”[38]

在我国《宪法》中,涉及作为社会权的“环境权”的条款可以分为国家目标条款和国家政策条款两类。2018年,第十三届全国人民代表大会第一次会议对现行宪法作出了第五次修改。《宪法修正案》第32条将宪法序言中的“推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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