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贺海波:村民自治的社会动力机制与自治单元

——以湖北秭归双层村民自治为例

更新时间:2019-10-30 23:41:48
作者: 贺海波  
那么自治程度就是浅层次的,就导致农民参与意愿不强、吸引力不大、积极性不高和村民自治“空转”“形式化”“难落地”等问题[14]。因此,村民自治的程度是村民之间利益相关程度的函数。

   3.精英收益:社会性收益与经济性收益

   村民自治中的精英主要指村委会、农村社区或者村落理事会等组织中带领村民开展自治活动的村庄精英。村民自治要靠这些精英来组织并推动,村庄精英以多大的积极性投入到村民自治之中主要取决于他们能从中获得多少收益。作为村民自治中的行动主体,要么因经济性收益,要么因社会性收益而积极行动,如果什么收益都没有,他就不会按照相关制度(尤其是自上而下实施的制度,如村委会组织法)行动[16]。因此,村庄精英的两种收益成了村民自治的潜在动力。

   村庄精英的社会性收益是指村庄精英从村庄职位中获得声望、权威、面子,以及实现个人的政治社会抱负等。社会性收益是在村庄文化网络中实现的,离开村庄生活的意义系统,就不可能获得社会性收益。村庄文化网络越紧密,声望或面子的价值就会越重要,村庄精英就越会追逐声望或面子。希望获得声望和面子的村干部,就会利用职位赋予的各种权力和可以调动的各种资源,来满足村庄生产、生活和娱乐的需要,并且大都不会在乡村关系中偏向乡镇而损害村民的利益,而会从村庄与村民的长远利益出发慎重决策与行动。村庄精英的经济性收益主要是指村干部可以从职位中获得一些经济收入,包括因为扩大社会关系而带来的潜在收益,以及被选拔为国家公务员获得的预期收益等,分为直接收入和寻租收入。直接收入包括村干部的正当职业收入,主要是县乡下发给村干部的报酬;寻租收入主要是村干部从职位上获取的各种灰色收入。

   在缺乏社会性收益的情况下,村干部正当及不正当经济性收益越高,他们的工作积极性就越高,而在正当及不正当经济性收益也很少时,村干部会丧失工作积极性。也就是说,村庄精英只有在得到一定的社会性收益或者经济性收益,或者两者兼得的情况下,才会有积极性参与并组织推动村民自治向深度发展,如果村庄精英不能从中获得任何收益,或者感觉收益不能达致预期时,就没有积极性参与到村民自治之中,村民自治就处于一种形式化的空转。

   4.村民自治的社会动力机制分析框架

   上述分析已建构村民自治的社会动力机制的一般分析框架:村庄社会关联、利益相关和村庄精英收益是村民自治的三重社会动力机制,每重动力机制中包含几个重要变量。村庄社会关联机制要注意分析社区记忆与村庄经济社会分化状况:社会记忆强,村民面向村庄而生活,容易形成村庄的公共性,进而产生一致行动能力;出现经济社会分化的村庄,经济精英常常会利用掌握的优势资源建构村庄的现代社会关联,从而产生一致行动能力;反之,村庄则无法形成一致行动能力。利益相关机制从公共品供需、生产资料的产权和产业发展三个角度来观察,三个变量与自治单元具有同一性,则可以提供村民自治的正向动力。精英收益机制注重思考村庄精英的社会性收益和经济性收益,村庄精英只有获得其中之一或两者兼得,才会积极组织村民开展自治活动,成为村民自治的重要动力。这三重社会动力机制实践样态非常复杂,但是不可否认的是,村民自治所表现出来的种种形态正是这些社会动力机制共同作用的综合性结果。

  

   二、双层村民自治的实践样态

  

   秭归是集老、少、边、穷、库、坝区于一体的山区农业大县。农村税费改革后,出现了矛盾纠纷难解、老人孩子难顾、产业结构难调、公益事业难办、自身权益难保等社会问题。问题背后是村民自治陷入层层治理困境:首先,随着外出务工人员不断增多,村庄的空心化越来越严重;其次,经过“合村并组”农村治理单元重组改革后,两三个行政村合并为一个,三五个村干部精力有限,应付上级的检查与行政任务后,基本没有精力服务村民,满足村民的需求和愿望;再次,在山上山下海拔落差1000多米的行政村内,时空阻隔和利益无直接关联,降低了村民参与自治的积极性,村民自治活动难以开展;最后,分散的农户无法组织起来对一些敏感的利益调整问题形成集体共识,在市场主义影响下,农户往往从个体理性出发,阻碍从村庄到国家的公共品建设与提供。

   正因为既有村民自治形式乏力,无法顺应时代的治理需求,秭归在不打破行政村村民自治的基础上,将自治单元下沉到村落,在行政村内部开展双层村民自治。2012年,秭归开始在全县范围开展双层村民自治实践。2015年农业部等13部门批复了《湖北省秭归县村民自治改革试验方案》,随后秭归出台配套文件,按照“地域相近、产业趋同,利益共享、规模适度、群众自愿、便于组织”的原则,将全县186个行政村的1152个村民小组,划分为2055个村落,农村基层治理单元增加903个,增长78%;村落平均服务面积1.18平方千米,与之前村民小组平均服务面积2.4平方千米相比,服务范围缩小51%。

   围绕“坚持党的领导、创新治理体系”的基本理念,秭归实行“双线运行、三级架构”治理模式,形成以“村党组织—村落党小组—党员”为主线的党建工作体系,以“村委会—村落理事会—农户”为轴线的村落群众自治体系。有3名以上党员的村落,要组建党小组,不足3名的,要与相邻村落共同组建党小组。村落设“两长八员”,即党小组长、理事长和担任八项职责的村落事务员(经济员、环保员、管护员、宣传员、调解员、张罗员、帮扶员、监督员),有能力的村落理事长可兼任村落党小组长,优先推选党员担任“八员”,并且一人可兼任多员。在开展双层村民自治之前“村干部+小组长”共计1847人,增设“两长八员”之后共计10412人,村级治理服务队伍增加9153人,增长495%。

   村党组织和村委会主要是完成上级下达的精准扶贫、收取新农合新农保和村庄基础设施建设等行政任务,指导村落自治,承担村落内部或村落之间无法解决的纠纷调解和公共品供给等村落公益事业的组织协调。村落理事会在村“两委”的领导下,按照“自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”的原则,组织村落党员群众围绕“七项任务、十个得到”目标任务开展村落自治、民主协商工作。秭归印发《农村基层协商民主实施办法》并规定:牵涉面小而单一的事项,由当事人直接协商解决;牵涉面较广而且复杂的事项,由村委会或村落理事会召集利益相关方共同协商解决;村落内部落实上级任务、工作分工等事项,由村落理事长召集“八员”协商解决;架电、引水、修路、病虫与灾害防治等涉及邻村利益的事项,村委会之间协商解决,必要时由乡镇党委政府出面组织协商解决。村两委尽力避免“两长八员”的行政化,不给固定工资报酬,不规定必须完成村级的行政任务,如有行政任务需要其帮助完成,则采取购买服务的方式,保持其社会自治组织的本色。

   在村民自治章程的基础上,以村落为单位,召开村民会,讨论制定本村落的村规民约,明确界定村落内村民的行为规范及处罚措施,制定相应的措施约束不积极参与村落公益事业建设的村民。截至2015年底,秭归县村规民约实现全覆盖。2015年秭归开始推动“六小”村落文化建设,具体是指建设小院坝、配备小设施、设立小场所、开辟小墙壁、组织小活动、培育小队伍。

   秭归推行双层村民自治的积极成效在于:一是完善了基层现代化治理体系。建构“双线运行,三级架构”治理模式,重组了基层治理的组织与人员,将村级的行政与自治进行合理地切割分离。二是激发了村民参与自治的积极性。赋予原来村庄边缘精英“两长八员”的身份,激发其带领村民在家门口随时参与村落自治,讨论村民的切身利益,增强村民的主体意识、大局意识、发展意识、协作意识,逆向推动村级村民自治。改变了以往政府“单向推动,推而不动”的僵化治理局面。三是重建了村庄的社会组织和公共性,促进了农村社会的和谐稳定。自推行村落“微自治”以来,全县共成立文体娱乐、困难帮扶、志愿服务、矛盾纠纷调解等各种社会组织435个,结对帮扶困难群众6737户、26640人,主动化解各类纠纷1.3万余件,上升到县乡的信访和纠纷比往年同期下降了31%。四是促进了农村经济发展和基础设施改善。全县累计新种茶叶2.7万亩、柑橘3.8万亩、烟叶2.5万亩、核桃5.6万亩,义务投工投劳56.4万个,自筹资金6819万元,新修维修公路1277条4157千米、水渠566.27千米、水池6994口,新建垃圾房1874个、垃圾填埋场4个,购买垃圾箱1.09万个,农村生产生活条件明显改善。可见,秭归的双层村民自治实践基本上化解了多年以来困扰行政村村民自治的治理难题。

  

   三、双层村民自治的社会动力机制比较分析

  

   随着经济社会的发展,国家对农村现代治理体系与治理能力的要求越来越高,行政村村民自治模式越来越难以满足国家对基层的治理意图,也难以满足村庄内部对村庄道路、环境卫生、产业发展、纠纷调解等发展性需求。于是一些地方开始结合本地实情创新基层自治的形式,其中湖北秭归在不改变行政村村民自治的前提下将自治单元下沉到村落,开展双层村民自治。从调查来看,行政村村民自治与村落村民自治相结合,确实解决了一些乡村治理中的公共品供给、矛盾纠纷化解等难题,提升了村民的生活质量,维护了农村社会的稳定。那么,为什么村民自治在行政村一级难以发挥治理功能,而到村落一级却可以发挥比较好的治理作用呢?这可能与村民自治的三种社会动力机制发挥的功能有关。下面针对秭归双层村民自治的具体实践,比较分析行政村村民自治与村落村民自治中社会动力机制运转形态,更清晰化地展示村民自治的内在逻辑。

   1.社会关联动力机制比较

   秭归是原子化地区,村民之间的关联度很低。特别是合村并组之后,往往是两三个村合为一个村,村庄变成了“半熟人社会”,甚至陌生人社会。村民之间不再熟悉,不再相互了解,信息越来越不对称,村庄失去了共同记忆,只是一个个原子化的家庭相互弱关联在一起,很难形成指导村民共同行动的地方性知识,因此村庄内部的行动逻辑显得多元而混乱。但是村落内部往往是三五十户住在一个山头,或者一个山坳,相隔不远,走进走出都能够看得见,彼此常相互串门,各家有哪些人是什么状况,做什么事经济收入如何,有什么社会关系,都一清二楚,仍然是一个信息对称的熟人社会。这种信息对称与信息不对称形成日常生活的鲜明界限,向内形成了主体感,形成“我们感”,村落是大家的情感眷恋和价值归属的地方。在信息对称的频繁互动中,村落内部容易形成舆论,形成可以产生一致行动的地方性知识,从而村落内部可以保持一些共同记忆,也可以生产出一些新的共同记忆。

   村庄经济分化逐渐拉大。打工的、包工程的、在村庄内部办小茶厂的和流转土地种植茶叶的等经济精英渐渐在村庄内部凸显出来。因种种原因限制,这些经济精英体量都比较小,不足以将半个或者整个村都纳入自己的经济发展范围之内,但他们的活动对于所在村落而言有相当的影响力。比如,C村五村落,有位种茶大户,流转了50多亩土地种茶叶,近两三年每年收入都达到15万元左右,家庭光景一下子好起来,盖起了楼房,还修通了自家到通组路之间的入户路,现在正组织村落内一些利益相关的村民向村里积极争取修路补助款,准备修通进山的生产路。可见,村庄的经济精英确实可以利用自己掌握的经济社会优势资源在村落中形成一定的影响力,勾连一部分人建立起现代社会关联,有助于生产村落内的一致行动。

   村落较行政村而言仍保持或能建构较强的社区记忆,同时村庄体量较小的经济精英也只能够在村落范围内建构起现代社会关联,因此,与行政村村民自治相比较,社会关联对于村落村民自治的推动力要强得多。

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本文责编:陈冬冬
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文章来源: 《华中农业大学学报(社会科学版)》 2018年06期
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