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于君博:改革开放40年来中国行政体制改革的基本逻辑

更新时间:2019-10-26 20:37:33
作者: 于君博  
从党的十一届六中全会开始,历次党代会都要重申“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”,直至党的十九大提出新的社会主要矛盾。但是,这种对社会主要矛盾“质”的判断的延续,是同对其“量”变积累的认识相并行的。每一次重申的语境都会发生变化,每一次“基本都要指出中国特色社会主义建设事业在发展中具有了一些新的阶段性特征,然后在社会主要矛盾前面加上‘仍然是’,或者在后面缀上‘没有变’……中国特色社会主义建设的阶段性特征越来越明显,社会主要矛盾确实隐含着将来会出现转化的可能”(陈晋,2017)。如下文所示,不论是“人民日益增长的物质文化需要”,还是“落后的社会生产”,都可以找到一些被广泛采信的测量标准。采用这些标准,便可以直观呈现出社会主要矛盾的动态变化及阶段性。相应地,不同时期行政体制改革的重点是否回应了上述动态变化,便可以在对比中得到检验。

   在1981年党的十一届六中全会提出“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”时,逐步摆脱“文革”动荡的中国刚刚经历了自1978年以来人均GDP增速年均6.7%的恢复性快速增长,特别是农村生产秩序的恢复和农副产品的增产,已经使支撑人民基本生活需求的第一产业在整个GDP中的占比从1978年的28.2%提升到了1981年的31.9%。但是,主要受计划体制影响的第二产业产值占比畸形偏高以及第三产业发展羸弱的状况,严重制约着社会生产活力的释放和它对需求的满足。身处这样的情境来解决社会主要矛盾,执政党首先需要行政体系恢复秩序来重建其组织力量(李文钊、毛寿龙,2010:53),然后需要体制的改革来使行政体系的力量发挥更具效率,最后就是需要行政体系向市场和社会放权来激发活力。再对比1982年机构改革时改革领导体制,精简机构和人员,大幅撤并经济管理部门、下放经济管理权限的主要内容(郭建平、樊石虎,2010),行政体制改革使“行政体系有效执行党旨在解决社会主要矛盾的策略”的基本逻辑便得以验证。

   篇幅所限,本文无法逐一呈现基本逻辑在历次行政体制改革具体语境中的检验过程。但不妨再选取1988年和2018年这两次相隔三十年却都涵盖党中央组织结构与政府机构的改革,通过比较,进一步挖掘以党对社会主要矛盾的判断为基础建构基本逻辑的价值。首先,两次改革分别落实了之前党的十三大和十九大提出的“政府改革”与“机构和行政体制改革”的要求,一方面验证了基本逻辑提出的“改革回应党的统领”的因果关系;另一方面,作为改革动力的党的统领,在会议召开和文件制定上都明确先于后续改革行动的实施,检验了基本逻辑在改革动力与行动间提供合理时序的能力。更重要的,两次改革均涉及党中央组织结构改革与政府机构改革的协同,而这恰恰是之前提到的“政府职能转变”路径在解释力上的盲区,也是展现基本逻辑独特价值的窗口。

   回顾1988年政府机构改革的主要内容:第一是提出了政府职能转变的目标,其核心在于政企分开、下放权力;第二是确定了建立一个符合现代化管理要求的,具有中国特色的功能齐全、结构合理、运转协调、灵活高效的行政管理体制。而此前作为统领此次改革的党的纲领性文件,十三大报告明确强调了“实行党政分开”是“进一步下放权力”和“改革政府工作机构”的前提。当时社会主要矛盾的发展呼唤着“建立和培育社会主义市场体系”──1988年,中国国内生产总值首次突破15000亿人民币,第三产业产值占比首次突破30%②,改革初期对经济秩序的“重建”已经具备了启动“重构”的条件;同时,政府部门运用间接管理进行宏观调控的工作专业性显著提升,党政不分造成了“专业职能与政治功能之间的紧张关系”(杨雪冬,2018)。值得注意的是,党政分开的初衷是来提升“政府工作的统一和效能”并“更好地实现党的领导作用”,即同步优化党政两个组织体系各自动员、配置资源的能力,服务于社会主要矛盾的解决。这一初衷的提出以及随后对党中央机构中领导小组和办事机构的撤销、合并,直至国务院机构的改革、精简,共同勾勒出社会主要矛盾的阶段性特征、党的分析和回应以及行政体制改革三者间的逻辑联系。

   相比之下,党的十九大报告作为统领2018年机构改革的纲领性文件,其中深化机构和行政体制改革的议题,是以加强党的集中统一领导为根本保证的。报告中,新的社会主要矛盾已经转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。当“日益增长的物质文化需要”升级为“日益增长的美好生活需要”时,中国社会已经完成了由温饱型向小康型、由低收入型向中等收入型的跨越。摆脱基本生活物资匮乏而获得的自由,加上全球化、信息化的世界潮流的影响,不仅激发了人民对美好生活的需要,更重要的是让这种“需要”的内涵高度多元化。而“需要”内涵多元化的本质恰恰是价值观的多元化。众所周知,作为国家权力的“四肢”,依靠一元的命令——控制机制运行的行政体系,基本无法满足同一任务下多元的需求。一旦陷入困境,它要么需要其他治理机制的协助(如市场和社会);要么需要国家权力的“大脑”——政治来塑造多元价值观的优先级,从而为多元需求排序,并逐一满足。

   面临新的社会主要矛盾,通过强化党的政治引领来塑造社会主义核心价值观、塑造美好生活需求的内涵,恰恰是对行政体系所面临的巨大挑战的一种及时的回应。同样,“不平衡不充分的发展”既反映出原有行政体系任务优先级不合理、激励扭曲的问题(周黎安,2014),也暴露出行政、市场、社会三类治理机制在解决具体问题时的错配和边界不清(俞可平,2018)。而没有党的政治领导,行政体系内部的监督与激励制度改革和行政治理机制的边界优化,同样无法真正实施。对此,党回应的策略便是“统筹”,基于统筹来整合、优化包括行政体系在内的各种治理资源,通过党的集中领导将其汇聚到社会主要矛盾的解决中去:统筹各类机构设置,统筹党政部门权力,统筹各类编制资源,从而形成科学合理的管理体制③。在此,行政体制改革方案对党旨在解决新的社会主要矛盾的策略的回应性,进一步得到了体现。

  

   三、构建行政体制改革基本逻辑的启示

  

   本文认为,改革开放40年来,我国行政体制改革的基本逻辑是——“改革行政体系以使其能够有效执行中国共产党旨在解决社会主要矛盾的策略”。如前文所示,这一基本逻辑对不同时期的行政体制改革事实具有更普遍的解释力,而且在形式上更符合可验证的科学规范,理论内部驱动改革的因素同改革的行动间也形成了更加合理的时序。当然,探索行政体制改革基本逻辑的意义不应局限于对既有事实的科学解释,更需要总结在基本逻辑建构与完善过程中获得启示,丰富有关中国行政体制改革的知识,从而推动有中国特色的社会主义行政体制改革理论的发展。

   党的十九届三中全会的《决定》指出,新的党和国家机构改革是“以国家治理体系和治理能力现代化为导向”的,由此形成了将行政体制改革及其基本逻辑置于国家治理视域下进行检视的必要性(杨开峰,2018)。在治理理论中,行政既指向国家治理体系自上而下、分层分权的纵向结构特征,又指向国家治理能力依靠“命令和控制”来获取力量的一种机制。在中国,组成国家治理体系的党政军群四类组织,各自内部都有行政的治理结构。此时,国家治理能力的现代化便有赖于四类组织内部行政效能的整体提升。政府内部行政效能提升的经验,如人员的专业化、权力下放和绩效评估等(敬嘉、王浩,2017),必须在其他三类组织中得到扩散、推广和创新,才能最大化行政体制改革对国家治理能力现代化的贡献(俞可平,2018)。因此,将行政狭义理解为政府行为并将行政体制改革单一解释为政府机构及管理制度改革的做法,既有悖于治理理论对于行政的解读,也不符合我国行政体制改革的基本逻辑。

   “行政”在英文中对应着“executive”和“administration”。前者在三权分立的语境下指向狭义的政府,后者则在“政治—行政”二分的语境下指向科层制(bureaucracy)。在之前的中国行政体制改革研究中,特别是将“政府职能转变”作为解释改革的基本逻辑的文献里,行政即是狭义的政府。这种定义行政的方式,造成了一种理论困境,即中国共产党引导行政体制改革的特色,无法契合于西方三权分立的话语体系。结果是“政府职能转变”的逻辑无法解释党中央组织结构改革与政府机构改革的协同,更无法解释《决定》所启动的、涵盖党政军群的全方位改革。而在本文提出的基本逻辑中,党解决社会主要矛盾的策略一旦确定,首先是要通过国家治理体系的各个部分自上而下地得到执行。党的策略不同,执行所涉及和依赖的国家治理体系的组成部分也会有差异,这都需要根据策略相应调整其内部的行政治理结构,以行政效能的提升保障策略的有效执行。因此,行政体制改革实际上是作为执政党的中国共产党,将自身的政治意志转变为国家意志后,相应寻求国家能力提升的行为。既然是以国家能力提升为目标,行政体制改革就应该着眼于整个国家治理体系的行政效能提升,而不止于政府内部的职能转变。赋予“行政”更准确的内涵,认清其作为国家治理体系的结构特征与作为国家治理能力的机制特征的双重价值,才能理解为什么深化行政体制改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求(丁薛祥,2018)。

   既然构建行政体制改革的逻辑有助于首先厘清国家治理体系与治理能力现代化语境下“行政”的内涵,那么接下来的问题便自然是这一逻辑对行政效能的提升有具有怎样的启示。在西方行政学研究中,要提升行政机制“命令和控制”的力量,首先应着手建立韦伯式的所谓“理性官僚制”,实现行政人员的去政治化与非人格化;然后是基于行政职能不断提升行政人员的专业知识和技术水平;最后是持续优化绩效评估与问责体系。回顾我国行政体制改革进程中旨在提升行政效能的做法,“法治政府”“服务型政府”“责任政府”等目标的提出,恰恰是对西方“理性官僚制”思路的回应与借鉴,也非常符合前文中提到的职能转变和责任政府建设这样的解释逻辑。但在本文构建的改革逻辑看来,“理性官僚制”的取向明显忽略了中国情境中党的政治意志及其统领作用对行政效能提升的决定性影响。在理论层面,周雪光(2011)和郑永年(2018)等学者已经指出,在中国高度中央集权的国家治理结构中,脱离了政治权威的统领,行政体系的专业化和法治化便难以实现;在实践层面,十八大以来,党和国家领导人越来越直面国情中各类国家机关共同组成“广义政府”并且“承担着无限责任”的现实(王岐山,2017),更加强调通过加强党的领导、实施党的机构的改革以及对党的国家监督来优化顶层设计,切实提升行政效能。在经验层面,全面比较历次行政体制改革的成效可以发现:为行政效能大幅提升打开窗口的,首先是党的统领这一政治因素;而党政分开、孤军深入的政府改革,往往成效不彰,至多取得边际意义上的改进。

比如,党的十一届六中全会提出“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”后,党“以经济建设为中心”的应对策略要求行政体系的力量从建设全能型国家转向以经济职能为轴心整合政治与社会职能(林尚立,2006;杨雪冬,2018)。正是党以政治意志推行的专职化导向,为行政效能改进营造出了持久而稳定的环境,行政体制改革的成效才得以积少成多。相比之下,十六大以后,虽然党对行政体系力量的凝聚又经历了向以社会职能为轴心整合政治经济职能的转变,但由于政治意志的推行被更多局限在政府体系内的职能转变和责任构建,其他国家治理体系组成部分中行政效能的提升便缺乏动力,反而牵制了政府改革的深化。其突出表现就是整个党政系统重管理、轻服务的弊病很难通过当时的机构和机制改革得到克服。十八大以来,党内问责的加强结合信息技术支撑下的电子政府和网络问政平台建设,再次打开了行政效能显著提升的窗口。由于国家治理体系的各组成部分普遍建立了党组织,多数情况下,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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文章来源:《经济社会体制比较》2018年第6期
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