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沈荣华:我国政府机构改革40年的启示和新趋向

更新时间:2019-10-25 10:01:01
作者: 沈荣华  

   内容提要:改革开放40年来,我国政府机构改革大致分三个阶段进行了8次改革,取得了显著成就,积累了丰富经验,也存在不足之处,为深化改革提供了宝贵经验和启示。适应新时代发展的要求,政府机构改革呈现新的发展趋向。

   关 键 词:政府机构改革  改革开放40年  回顾  启示  展望

  

   改革开放40年来,为适应经济社会发展和各方面改革的需要,我国先后进行了8次大的政府机构改革,取得了显著成效,积累了宝贵经验。在改革开放40周年之际,对政府机构改革进行回顾、总结和展望,有助于从以往改革中获取经验和启示,加深对改革规律的认识,深入理解和贯彻党的十九届三中全会对政府机构改革作出的决策部署,继续把新时代政府机构改革推向前进。

  

   一、改革开放以来政府机构改革的三个阶段和突破性进展

  

   实行改革开放以来,从1978年到2018年的40年间,我国于1982、1988、1993、1998、2003、2008、2013和2018年集中进行了8次政府机构改革,平均五年一次,内容涉及机构调整、职能转变、编制配备、制度建设等方面。从历次改革的背景、目标和重点看,政府机构改革大体上经历了三个阶段,不断取得新的突破和进展。

   (一)第一阶段(1982-2002):适应经济转型的要求,以精简机构为重点推动政府机构职能转型

   这个阶段20年间进行的4次政府机构改革,背景是党的十一届三中全会作出实行改革开放的历史性决定,经济体制改革不断深化,推进从计划经济向社会主义市场经济转型,需要按照发展市场经济的要求,转变政府职能,调整机构设置,重点是精简计划经济条件下的专业经济管理部门,改变部门职能配置,推动政府机构职能转型,呈现以精简为主的特点。

   1982年机构改革是改革开放后进行的首次政府机构改革。改革前,国务院机构达100个,机构臃肿、层次繁多、效率低下的问题突出,迫切需要通过精简机构加以解决。邓小平同志指出:“精简机构是一场革命。”改革的重点是精简机构和编制,并为深化经济体制改革创造条件。改革后,国务院机构从100个裁并为61个,人员编制从5万多减到3万多,精干了领导班子。

   1988年机构改革第一次提出“转变政府职能是机构改革的关键”的命题,改革的重点是撤减专业经济管理部门和综合部门内设专业机构,减少专业部门对企业的干预,强化政府的宏观管理职能。这次改革还提出建立国家公务员制度,并第一次对国务院各部门进行定职能、定机构、定编制的“三定”方案工作。通过改革,国务院机构由72个减为68个,人员减少1万多。

   1993年机构改革在确立社会主义市场经济目标的背景下展开,提出按照社会主义市场经济体制的要求,转变政府职能,推行政企分开,改革计划、投资、财政、金融等方面的管理体制,重点撤并专业经济部门和职能交叉的机构,有的转化为经济实体或服务实体。经过改革,国务院机构由86个减少到59个,大量非常设机构被撤销。

   1998年机构改革是一次力度较大的改革,强调以发展社会主义市场经济为目的,转变职能,加快推进政企分开,几乎撤销了所有的专业经济部门,清除了政企不分的组织基础,结束了计划经济下依靠专业经济部门直接管理企业的体制。改革后,国务院机构由72个减为53个,行政编制从3.2万减到1.6万,精简近50%。

   (二)第二阶段(2003-2012):在市场经济体制基础上,以整合职能和机构为重点优化政府组织架构

   这个阶段进行的2次政府机构改革,是在社会主义市场经济体制初步形成的基础上展开的,为适应全面建设小康社会和科学发展的要求,强调全面履行政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能,建设服务型政府。这时与计划经济相关的政府机构已基本上撤销,面临的问题主要是职能转变不到位、部门职能交叉、效能不高,因而改革的重点已不再是精简,而是围绕转变职能,整合职能和机构,探索职能有机统一的大部制,优化政府架构,呈现以整合为主的特点。

   2003年机构改革进一步转变政府职能,提高政府效能,重点对国有资产管理、宏观调控,金融监管、流通管理和市场监管等重点领域的相关职能和机构进行优化整合,采取综合设置,组建了国务院国有资产监督管理委员会、国家发展和改革委员会、商务部、银监会等政府部门。从机构设置形式看,实际上也是对大部制的一种探索。

   2008年机构改革围绕转变政府职能和理顺职责关系,探索实行职能有机统一的大部门体制,合理配置宏观管理部门职能,整合一些领域的相关职能和机构,组建了工业和信息化部、交通运输部、人力资源和社会保障部、环境保护部等4个大部,涉及调整机构15个,减少正部级机构4个,初步形成了与宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务职能相配套的政府组织架构。

   (三)第三阶段(2013-2018):适应新时代发展的要求,以优化协同高效为着力点构建现代政府治理体系

   这个阶段进行的2次政府机构改革,是在中国特色社会主义进入新时代的背景下展开的,为适应统筹推进“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局和实现国家治理现代化的需要,以习近平同志为核心的党中央下决心推进党和国家机构改革。党的十九届三中全会对党和国家机构改革作出顶层设计和全面部署,明确了改革的目标、原则和路径。政府机构改革作为党和国家机构改革中的一项重要内容,需要按照改革的总体思路,以加强党的全面领导为统领,以推进国家治理现代化为导向,以推进优化协同高效为着力点,调整优化政府的机构设置和职能配置,呈现优化协同高效的特点。

   2013年机构改革以转变职能为核心,稳步推进大部门制改革,重点是实行铁路政企分开,不再保留铁道部,整合相关领域的职能和机构,组建了国家卫计委、国家食药监管总局、国家新闻出版广电总局等部门,同时着力转变政府职能,深化简政放权,改革后国务院正部级机构减少4个,涉及调整机构20多个。

   2018年进行的政府机构改革着眼于转变政府职能,坚决破除制约使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用的体制机制弊端,围绕推动高质量发展,建设现代化经济体系,加强和完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护职能,结合新时代发展要求,推进政府机构职能的调整优化,组建了自然资源部、生态环境保护部、文化和旅游部、退役军人事务部、应急管理部等部门和其他机构,同时一些领域职能相近、联系紧密的党政部门采取统筹设置。改革后,国务院正部级机构减少8个,副部级机构减少7个。其他层面的政府机构改革也在有序展开。

  

   二、40年政府机构改革取得的主要成就

  

   纵观政府机构改革走过的历程,历次改革都解决了当时面临的主要问题和矛盾,不断取得新的突破,为发展改革创造了条件。经过40年来坚持不懈的努力,政府机构改革取得了历史性成就。主要标志有:

   (一)成功实现了从计划经济下的政府职能向社会主义市场经济下的政府职能的历史性转变

   在政府与市场关系上,市场在资源配置中的决定性作用明显增强,政企分开、政资分开基本实现,政府对微观经济的直接干预大幅减少,对宏观经济主要通过发展规划、财政、金融等间接手段调节,简政放权、放管结合、优化服务全面推进。在政府与社会关系上,政社分开稳步推进,政府的社会管理、公共服务和生态环境保护职能越来越受重视,不该政府管的事项逐步向社会主体转移,各类社会组织蓬勃发展,作用得到发挥,协同治理局面正在形成。

   (二)建立了与市场经济相适应、结构合理、精干高效的政府机构体系

   一是机构体系转型,以往计划经济条件下形成的专业经济部门基本撤并,并按照社会主义市场经济的要求,建立了以宏观调控部门、市场监管部门、社会管理部门、公共服务部门和生态环境部门为主组成的政府机构体系。二是组织结构优化,以往分设过细、职能相近的机构大多采取综合设置,政府管理需要的专项职能部门分别设立,初步形成以政府大部为骨架、专项职能部门和相关机构相辅相成的政府架构。三是机构更加精干,国务院机构由100个减少到65个(包括16个部管局),其中国务院组成部门由52个(1993年前称部委)减少到26个,部门内设机构、地方机构、人员编制也有较大幅度精简,其间虽有“精简—膨胀”的回潮,但反复幅度小于精简幅度。

   (三)落实了统筹党政机构设置、理顺党政职责关系的改革部署

   40年来对优化党政机构设置进行了积极探索,有的党政机构实行合署办公、一个机构两块牌子等。2018年机构改革贯彻落实党的十九届三中全会关于深化党和国家机构改革的决定和方案,统筹设置党政机构,对一些职能相近、联系紧密的党政机构采取综合设置,理顺职责关系,如国家新闻出版署(国家版权局)在中央宣传部加挂牌子,由中央宣传部承担相关职责。国家宗教事务局在中央统战部加挂牌子,由中央统战部承担相关职责。国务院台办与中共台办、国家网信办与中央网信办,一个机构两块牌子,列入中央直属机构序列。国务院新闻办在中宣部加挂牌子。国家档案局与中央档案馆、国家保密局与中央保密办、国家密码管理局与中央密码办,一个机构两块牌子等。通过改革,减少了多头管理、职责交叉重复、推诿扯皮等问题,加强了党的集中统一领导,促进了党政机构协调联动。

   (四)明确了“块块”和“条条”政府部门之间的职责关系

   从横向看,通过部门职责调整和“三定”规定,部门间职责划分更加明确,走向权责一致,一件事情原则上划归一个部门负责,需要多个部门参与的事项,明确了主次责任,健全了部门间协调配合机制,职责交叉分散、权责脱节、多头管理、推诿扯皮等问题逐渐减少,运行更加顺畅。从纵向看,中央部门与地方部门的权责划分更加清晰,适合地方管理的权力逐步下放,增强了地方治理能力;中央和省级部门侧重政策制定和监督执行、市县乡级部门侧重执行执法的权责体系逐步形成;垂直管理机构与地方管理关系得到规范。

   (五)推进了政府机构编制的法治化进程

   法治政府建设不断推进,政府机构编制管理的法律法规逐步健全,部门“三定”规定更加科学规范,作用显著增强,政府机构的设置调整、职责权限、内设机构、人员编制、职数配置走向规范化、制度化、公开化;编制管理总量控制、统筹使用的动态调整机制初步形成,在巨大膨胀压力下行政编制总体保持适中;公务员制度不断完善创新,政府人员素质和工作能力明显提升。

  

   三、政府机构改革积累的经验和存在的不足

  

   改革开放以来的政府机构改革是一个不断探索、认识规律的过程,积累了丰富的经验,也存在一些不足和教训,为改革提供了宝贵的经验和启示。

   (一)积累的主要经验

1.坚持党对政府机构改革的领导。政府机构改革是政治体制改革的重要内容,必须充分发挥党的总揽全局、协调各方的作用,以党的政治优势引领和推进改革,使之贯穿改革的各方面和全过程。改革开放以来,我国的历次政府机构改革都是在党的领导下进行的,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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文章来源:《科技新时代》2018年11期
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