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刘权:论网络平台的数据报送义务

更新时间:2019-10-23 07:09:50
作者: 刘权  

   在大数据时代,网络平台能否准确及时报送数据,直接影响公共利益的保护和促进。我国《电子商务法》《网络安全法》等诸多法律法规,开始规定网络平台的数据报送义务。“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”,已经成为实现国家治理能力现代化的新途径。网络平台报送数据,成为了大数据时代政府获取数据越来越重要的一种方式。然而,除了契合公共利益,网络平台的数据报送还涉及企业与个人等多元数据主体的利益。对于网络平台而言,相关数据可能属于企业数字资产,因此,不适当的数据报送义务不仅可能增加数字经济企业的运营成本,还可能导致商业秘密受损,甚至造成我国企业海外发展受阻,指责我国数据安全保护不力极有可能成为西方国家新的贸易壁垒;对于平台的普通用户而言,数据报送可能泄露隐私,造成个人信息安全隐患。因此,如何科学合理地设定网络平台的数据报送义务,有效实现公共利益、企业利益与个人利益等多元利益的均衡,成为大数据时代数据法治的一项重要课题。

   随着平台经济的不断蓬勃发展,国内外少数学者逐渐开始重视对数据报送制度的研究。有国外学者认为,平台经济不仅破坏了现有行业,而且还通过掩盖行为和创造“数据赤字” (data deficits) 的方式,“扰乱了政府的规划与规制体系”,政府应采取措施充分满足数据需求。我国有学者认为,新的平台经济形态要求平台履行更高程度的配合义务,无论是数据提供频率,还是被提供数据的广度和深度,都对平台提出了真正的挑战,数据报送“应该在政府与平台企业的合理诉求之中寻得合理的均衡”。另有学者提出,数据报送义务的扩张容易损害用户的隐私权、通讯自由和网络安全,“在法律层面规范网络服务提供者的信息提供义务是很有必要的。”还有一些学者考察了域外数据报送的理论与实践情况。总体而言,学界关于数据报送目前还缺乏系统性研究,相关问题有待深入梳理和总结。

   数据存储日益增多的网络平台,在利用数据积极开展自我规制以实现良好平台治理的同时,还应积极主动履行数据报送义务,最大程度协助政府维护公共利益。那么,究竟什么是数据报送义务?其实践困境及成因是什么?数据报送义务如何证成?如何科学合理建构平台的数据报送义务?这些问题值得进行系统深入研究。

  

   一、数据报送义务的理论内涵与实践困境

  

   (一) 数据报送义务的涵义与类型

   所谓数据报送,是指出于促进公共利益的需要,数据主体依法定条件与程序,向政府提供相关数据的活动。数据报送的目的是为了协助政府更好地履行公共职能,所以也称为数据协助或数据提供。报送的数据类型既可能是最为本源的基础数据,也可能是经过搜集整理等增值处理行为产生的增值数据。6数据报送并不等于数据公开,数据报送只是平台把数据提供给有关国家机关,而不是向全社会公开。数据报送不同于信息报告。平台发现平台内的违法信息,负有向政府相关部门报告的义务。平台发现用户没有取得相关行政许可、发现网络产品与服务存在安全缺陷、发现个人信息泄露等信息时,都应当及时主动向政府相关部门报告。例如,电商平台发生网络安全事件时,应立即启动应急预案,采取相应的补救措施,并向有关主管部门报告。7虽然在报告过程中,平台也可能要报送相关数据,但在目的与适用情形上,数据报送不同于信息报告。

   平台数据报送的类型,主要可分为常规报送和临时报送两大类。常规报送也可称为日常报送,常规报送一般是基于法律的明确规定,即只要符合相应的法定情形,平台就应及时主动报送相关数据。随着近些年我国数字经济的蓬勃发展,越来越多的法律文本开始规定主动报送数据的内容。常见的定期主动报送数据的类型,如平台内经营者的身份信息和纳税相关信息、网络安全检测评估和监测预警信息、业务信息等。对于常规报送,每次报送的数据内容格式基本相同,只是需要不断把数据更新到新的时间节点。对于法律没有明确规定的数据报送事项,平台还可能通过与政府相关职能部门签订合作协议,主动报送相关数据。依协议的数据报送义务并非是基于法律的明确规定,而是来自合作协议的约定,平台报送数据属于履行约定的义务。

   平台数据报送的另一类形式为临时报送。平台根据不同政府部门、司法机关的临时协查请求,而报送相关数据。相关部门可以通过向平台出示相关法律文书,如调查函、协查函、司法决定书,要求平台临时报送相关数据。常见的临时报送数据的类型,如违法经营的登记信息与交易数据、电子商务数据信息、有关国家安全和侦查犯罪的数据等等。临时报送一般是在具体案件中,平台基于相关部门提出的数据协助请求而报送数据。对于不同的数据协助情形,平台临时报送的数据种类与格式往往也不同。

   由上可知,根据数据报送启动方式的不同,常规报送和临时报送实际上也可分别称为主动报送和依申请报送。数据常规报送呈现日常性与反复性的特点,临时报送呈现紧迫性与一次性的特点。数据报送的对象既可能是行政机关,也可能是监察机关和司法机关。不同类型的网络平台,报送数据的主要对象可能不同。例如,电商平台主要向市场监督管理部门和税务部门等主体主动报送数据;关键信息基础设施运营平台,主要向关键信息基础设施安全保护工作部门报送数据。

   (二) 数据报送的实践困境

   平台数据报送在实践中存在困境,公共利益、企业利益和个人利益可能都没有受到充分保障。对于所报送的数据,存在不够全面完整的情形,甚至存在经过篡改的情形。平台对于某些数据的报送存在一定的抵触心理,导致拖延报送。平台也时常以各种理由拒绝报送。监管部门基于监管的需要调取电子商务数据信息时,“经常被电子商务经营者以涉及自身商业秘密或者个人隐私为由拒绝。”一方面是政府相关部门不断请求数据报送,另一方面是平台报送数据不及时、不全面,实践中经常出现该报送的数据得不到报送,不该报送的数据却被不当要求报送,从而导致公共利益、企业利益和个人利益均受到损害。除了缺乏义务观念、恶意违法等故意不履行外,平台不及时全面履行数据报送义务,在实践中还可能存在以下原因:

   其一,数据报送事项过多、范围过宽,平台报送运营成本较大。对于数据报送事项与范围的法律规定较为分散,不同层级的立法都可能会设置相应的数据报送义务,报送事项可能过多。例如,《电子商务法》第28条规定电商平台应向税务部门报送平台内经营者的“身份信息”和“与纳税有关的信息”,涵盖范围可能过于广泛,容易侵犯商业秘密、个人隐私。《网络交易监督管理办法 (征求意见稿) 》第26条规定,网络交易经营者应按要求报送“特定时段、特定品类、特定区域的商品或者服务的销量、销售额等统计资料”,第40条要求“在每一个公历年度内至少每半年”报送一次平台内经营者的身份信息。在具体情形中,政府要求平台报送的数据范围,可能超出了必要的限度,存在过度请求平台报送数据的现象。一些同决策与执法不相关的数据,时常会被政府相关部门要求提供。在请求数据时,政府相关部门有时并没有说明数据的具体用途,而仅仅以宽泛地维护公共利益为由,随意要求平台提供相关数据。另外,政府相关部门请求的一些数据,平台可能并没有或无法存储,可能事实上无法提供。例如,某法院要求腾讯公司提供微信聊天记录事件。除了过度请求平台报送数据外,重复请求报送数据现象也较为普遍。不同级别、不同地域的政府部门,都可能向平台请求某些数据。中央国家机关、属地管辖的政府部门、其他地方的政府部门等,都经常会重复请求报送相同或类似的数据,大大增加了平台的运营成本。

   其二,数据报送程序不健全。对于政府请求平台报送数据的具体程序,法律规定并不完善。除了依法律规定应当主动报送的数据外,政府向平台请求数据,应当依据正当程序,向平台提供书面请求。平台收到数据报送请求后,还要履行内部审批程序。在实践中,存在政府相关部门领导的一个电话,或者口头通知方式,即要求平台提供数据。虽然平台可以依法不予提供,但事实上平台有时难以拒绝非正式的数据报送请求。政府相关部门数据报送请求程序不规范,可能会造成平台的抗拒和拖延,最终可能损害公共利益。例如,深圳共享单车事故调查事件。如果政府相关部门依据法定程序请求数据,平台依据法定程序报送数据,就会减少很多矛盾分歧,从而既有利于维护公共利益,又有利于保障平台权益。

   其三,数据报送安全保障滞后。由于受到技术能力、资金成本等多方面因素制约,政府相关部门对数据的安全性保障程度,可能远远不如平台,从而造成极大的数据安全隐患。因政府内部保密程序不健全,导致数据在传输过程中容易泄露。平台报送平台内经营者信息时多采取移动介质拷贝的方式,需要多人经手,保密性差。数据对接流程不健全,导致数据报送不够自动化、流程不统一、安全不可控、数据流向不可追踪等一系列问题,带来了数据泄露的隐患。对于获取的平台数据,政府相关部门可能随意改变数据的使用目的,并不严格按照当时请求的目的使用数据。而且,相关数据还可能被随意提供给其他公共机构或企业等第三方主体使用。除了可能被政府部门内部工作人员泄露外,平台报送的数据还存在网络安全风险,可能被网络黑客盗取。政府对数据的安全性保障程度不高,大大影响了平台数据报送义务的有效履行。

   总之,我国目前有关数据报送的法律规定还存在诸多问题。数据报送事项过多、范围过宽、数据报送程序不健全、数据报送安全性保障滞后等多种因素的存在,导致平台报送数据不及时、不全面,时常以各种理由拒绝报送,从而可能严重影响公共利益的有效实现。

  

   二、数据报送义务的证成:社会连带关系与公共利益

  

   尽管数据报送的法律与实践尚存弊端,但从理论角度分析,平台承担数据报送义务的正当性并无异议。在学理上,社会连带关系学说为大数据时代网络平台承担数据报送义务的正当性,提供了重要的理论支撑。社会连带关系学说,由法国公法学家莱昂·狄骥首先提出。狄骥认为,人作为社会的成员而生,由此应承担为维护和发展社会生活而应尽的义务。个人的主观权利产生于其社会义务,权利只是义务的产物。每个人都应承担一定的社会角色,履行其相应义务。随着时代不同,人总是或多或少地意识到人与人之间的社会性,即人对人类群体的依赖与人的个体性,人与人之间存在社会连带性。随着社会进步,建立于劳动分工上的相互关联性越来越强,交换服务变得越来越频繁,越来越复杂,而社会相互关联性也由此越来越强。

   网络平台作为社会交往活动中的重要主体,当然也并不是孤立的,而是与其他主体间存在紧密的牵连关系。作为大数据时代的新兴势力,网络平台是市场、企业之后的第三种资源与组织方式,平台的角色是连接者、匹配者,市场机制的设计者。平台可能是当下所有新公司、新商业模式的基础与内核。平台甚至被认定为是一种公共设施。平台并不是同社会完全隔绝的组织,为了维护并促进整个社会的公共利益,为了最终更好地实现自身利益,平台不应垄断数据。平台负有相应的数据报送义务,平台应同政府共享相关数据。

   (一) 政府宏观决策需要准确充分的数据

政府进行科学的宏观决策,提供高质量的公共服务,需要网络平台及时报送数据。在数字经济时代,网络平台聚合了大量的数据。例如,几乎与我们每一个人都息息相关的网络购物,需要姓名、联系电话、支付信息、收货地址等大量数据,所以公民个人不得不把大量个人数据,提供给电商平台。另外,电商平台还掌握了海量的平台内经营者的数据信息。平台内经营者在入驻平台时,需要提交与经营相关的大量数据。在经营过程中,平台内经营者发布的商品详情、网络广告、交易信息、售后信息等大量数据,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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