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郑振源:农村宅基地制度改革刍议

更新时间:2019-10-22 22:38:22
作者: 郑振源  

  

   农村宅基地制度是乡村振兴的重要制度支撑,是土地制度改革的重点、热点之一。然而怎么改,至今尚是众说纷纭,在宅基地制度改革试点中的许多经验尚有待总结、提炼,上升为法律。

  

   本文以新制度经济学和法学理论及十八届三中全会决定、党的十九大报告为指导,观察宅基地制度的沿革,分析现行宅基地制度的问题,吸收党的十八大以来对农村宅基地制度改革的合理化建议,总结改革试点的成功经验,提出宅基地制度改革方案建议,希望能引起各方讨论,达成改革共识。

  

农村宅基地制度的沿革

  

   在新中国成立之初,农房和宅基地都是农民的私有财产,其所有权的取得方式是农民自行开发取得、购买取得(现在的术语为有偿取得)、继承取得或赠予取得,可以买卖、出租,以市场方式流转。

  

   1958年农村人民公社化。根据1962年《农村人民公社工作条例》(修正草案)和1963年《中共中央关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》进行产权制度改革,将农村宅基地所有权收归集体经济组织,农民只有使用权,可以长期使用,不得出租和买卖;但房屋仍为私有,社员可买卖、出租;需要宅基地的,由生产队统一规划,帮助解决,不收地价;必须占用耕地的,需报县政府批准。

  

   这是第一次土地所有权与使用权分离,建立了只能占有、使用,不能处分、收益的宅基地使用权;同时规定了生产队(集体土地所有权人)负责规划和提供社员宅基地的权责。

  

   改革开放后,发生宅基地流转的制度需要,同时又要抑制农民的建房潮,节约用地。1982年国务院发布《村镇建房用地管理条例》规定:由生产大队编制村庄规划,确定建房用地;省、县级政府规定农户宅基地面积标准,不得超过;农村社员、回乡落户的离退休职工、军人,回乡定居的华侨等集镇内非农业户口,需要宅基地的,应向所在生产队提出申请,经社员大会通过、生产大队审核同意,报公社管委会批准,需占用耕地的,报县批准;出卖、出租房屋的,不得再申请宅基地;社员迁居并拆除房屋腾出的宅基地,由生产队收回,统一安排使用。

  

   该条例将宅基地规划权上收到生产大队,并限定了宅基地使用面积;同时为非集体经济组织成员取得集体经济组织的宅基地开了一个口子。

  

   1986年通过、1988年修订的《土地管理法》仍维持了1982年《村镇建房用地管理条例》的规定,只是将有权取得农村宅基地使用权的“集镇内非农业户口”扩大为“城镇非农业户口”。

  

   1995年,为保障农民的居住权,《担保法》规定:宅基地使用权不得抵押。

  

   1998年修订《土地管理法》。为了保护耕地、控制建设用地,对宅基地配置制度加强了政府管制,取消了集体经济组织对宅基地的处分权,以法律规定:国家编制土地利用总体规划确定土地用途,在村级规划中按上级规划下达的建设用地指标,规划农村村民宅基地的规模和位置;新增宅基地列入年度土地利用计划指标,由县级政府审批;涉及农地转用的,由市县政府批准。就是把生产大队(村集体经济组织)配置宅基地的权力收归政府,由政府规划、计划配置宅基地。同时,对宅基地使用权作了严格限制,以法律规定:农村村民一户只能拥有一处不超过省定面积标准的宅基地;农村村民出卖、出租住房的,不得再申请宅基地。

  

   随着城乡接合部炒卖集体土地盛行和耕地大量流失,1999年国办发《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》更强化了宅基地的管制,规定:“农民的住宅不得向城市居民出售,也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅,有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。”2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》和国土部《关于加强农村宅基地管理的意见》重申严禁城镇居民到农村购买宅基地建房或买房,完全禁绝了城乡间宅基地使用权的流转。

  

   2007年《物权法》明确宅基地使用权是集体土地法定的用益物权。宅基地使用权人只有占有和定限的使用权(建造住宅及附属设施并居住的权利),没有处分(转让)权和收益权;宅基地使用权因自然灾害等灭失的,应重新分给宅基地;宅基地使用权须要登记;宅基地使用权的取得、行使、转让则仍按《土地管理法》的规定办理,没有突破。

  

   至此,形成了与城市国有住宅建设用地截然不同的农村宅基地制度,可概括为:“集体所有,政府计划配置;无偿分配,长期使用;一户一宅、面积限定;地随房走,但不得买卖、出租,更不得卖给城镇居民。”

  

   2019年8月全国人大常委会第十二次会议审议通过《土地管理法》修正案,此次修法增加了宅基地户有所居的规定,下放宅基地审批权到乡镇政府,允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地,鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。但是如何有偿退出宅基地、如何盘活利用闲置宅基地尚无相应的法律条款。《物权法》也没有修改宅基地使用权的权能,上述农村宅基地制度基本上没有改变。

  

现行农村宅基地制度的问题

  

   现行农村宅基地制度行之二十年,对保障农民居住权和节约用地起到积极作用,但其负面作用也不小,具体表现在:

  

   1.宅基地福利分配、无偿无限期使用。村民不要白不要。于是一待子女成年结婚便申请宅基地,并想方设法多要地,争抢村头好地,形成特种形式的“公地悲剧”,不利于节约用地。

  

   2.宅基地集体所有,政府计划配置,剥夺了集体土地所有权人对自己土地的处分权(土地利用决策权和权属转让权)和自主设定宅基地使用权的权利。但政府并不清楚各地村民的宅基地需求,自上而下的规划脱离实际,一些村庄还没有宅基地规划,许多村庄多年得不到宅基地指标,不能分配宅基地,造成村民建房难,不得已违法占地建房。国土部调查,农民建房违法用地宗数占违法用地总宗数近八成,而且监管困难。

  

   3.由于按习惯法宅基地使用权可以随房继承取得,加上农房建新不拆旧,造成普遍性的一户多宅。江西余江试点调查,40%的农户一户多宅。又据西南财经大学调查,在城市,近1/4城市居民有两套以上住宅,而《土地管理法》规定农民一户却只准有一处住宅,违背平等保护物权的法则。

  

   4.各地资源禀赋、居住习惯、生产方式不同,其宅基地使用面积差异很大,而且随着收入增加、生活水平提高,农民有扩大宅基地的要求。以1982年省定的宅基地使用面积标准对宅基地使用面积进行管制不能适应这些情况,造成普遍性的面积超标,违法用地。反观城市住宅建设用地使用权并无面积限制,这也不公平。

  

   5.宅基地使用权是财产权,但没有处分、收益权,不能流转。虽政策允许在村内流转,但按一户一宅的法律规定,社员已有一宅,就不能再要他人的宅基地;需要新增宅基地的,可以申请无偿取得宅基地,但一般不会去要他人的老宅基地,实际上还是不能流转。宅基地使用权不能流转,其财产价值不能资本化,宅基地就是一种“死资产”,损害农民的财产权益。

  

   在工业化、城镇化大潮中,上亿农民进城打工,新一代农民工更是离土离乡不回村,人去楼空,宅基地闲置。2013年九三学社调查,农村宅基地面积每年以1%的速度增加,却有1/4的住房常年无人居住。自然资源部不完全统计,全国至少有7000万套农房和3000万亩宅基地闲置。宅基地闲置,又没有退出机制,只好任其荒废,导致村庄衰败。

  

   2019年8月新修改的《土地管理法》允许进城落户的农村村民有偿退出宅基地,鼓励盘活利用闲置宅基地,打破了宅基地不得出租和买卖的禁令,但宅基地使用权如何有偿流转还是没可操作的规则和法律规定,也没有修改《物权法》对宅基地使用权权能的规定。宅基地的流转仍是困难重重。

  

   宅基地使用权不能顺畅流转,不能作为银行抵押物,使农民失去一条融资渠道,不利于农村经济发展。

  

   宅基地缺乏合法的流转机制,造成隐性流转和灰色交易大量发生,“小产权房”屡禁不止,产生大量违法用地,政府监管困难。

  

   6.为节约农村宅基地,政府提出“农民居住向城镇集中”的政策。2005年以来,各地大规模拆村并点。“农民居住向城镇集中”的提法本身就有问题。已经不务农的“农民”可以集中到城镇居住,尚在务农的农民则必须居住在与其经营的农地保持一定“耕作半径”的村庄里,不能都集中到城镇居住。同为务农农民的整村整组搬迁也须要注意“耕作半径”问题。许多政府主导的拆村并点没有考虑此点,损害了农业生产。

  

   7.为解决村庄、宅基地闲置问题,2005年推出城乡建设用地增减挂钩政策。在拆旧区进行村庄土地整理,建设新村、新社区,将腾退出的闲置宅基地复垦为耕地,得到与复垦耕地面积相等的节余指标(或称置换指标或地票、集地券等),出售给城郊需要建设用地指标的开发商或土地储备中心,所得款项返回拆旧区,支付村庄整理、新村建设和土地复垦的成本。

  

   这项制度创新的成功之处:

  

   一是消灭了村内闲置宅基地和低效利用的建设用地,提高了村庄用地的集约利用水平;

  

   二是耕地面积不减少,增加了城市建设用地指标,填补了城镇发展需要的建设用地指标缺口,促进了城市发展;

  

   三是闲置地变现,增加了农民财产性收入;少数农户实现了有偿退出宅基地,推进农业转移人口市民化;

  

   四是使远郊农民也能分享城市近郊的土地增值收益进行新村建设。

  

   随着节余指标流转范围的逐步扩大,从跨县域扩大到可以跨省域流转,惠及贫困地区的扶贫开发和扶贫搬迁。

  

   这项制度创新尚有些问题需要解决:

  

一是整个增减挂钩需要经过整理、复垦、验收、交易、使用五道程序才能完成,(点击此处阅读下一页)

本文责编:limei
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文章来源:《中国法律评论》2019年第5期
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