返回上一页 文章阅读 登录

曲相霏:农村土地财产权益男女平等保障机制探讨

更新时间:2019-10-18 23:50:18
作者: 曲相霏  

   【内容摘要】 男女平等是中国宪法和法律的一致要求。长期以来,农村女性土地财产权益平等保障机制频繁失灵,户外侵害屡禁不止,户内侵害不容忽视。侵害的根源在于制度供给不足,表现为身份障碍和权利属性不稳、权利主体不清、权益份额不明,最终导致救济不力。抵御户外侵害关键要消除身份障碍,摒弃身份唯一要求,解决农村女性土地财产权益往往牵涉不同家庭和不同集体经济组织的问题。在农村土地产权“长期稳定”政策下,土地的社会功能也从保障型向财产型转化,当前改革可从财产法和生产经营角度解释土地承包家庭户和集体经济组织及其成员。土地承包家庭户可被视为经济学上的生产经营单位,有别于婚姻家庭法上的家庭;从财产法角度解释农村集体经济组织,可区分集体组织的政治成员和经济成员,从宽确认女性经济成员;不排除个体同时成为两个及以上家庭承包户和集体经济组织成员。抵御户内侵害关键是要“确权到人”。试点中的农村集体产权制度改革和宅基地改革应借鉴、巩固和发展“确权到人”模式,明确个体的权利(权益)主体地位及份额。

   【关键词】 男女平等 土地承包经营 集体产权制度 宅基地 身份障碍 确权到人

  

   男女平等是我党的一贯政治法律主张,也是我国宪法的明确要求。现行《宪法》第33条规定,公民“在法律面前一律平等”;第48条规定,“妇女在政治的、经济的、文化的、社会的和家庭的生活等各方面享有同男子平等的权利”;为了保护女性权益,《宪法》第48条还规定,“实行男女同工同酬,培养和选拔妇女干部”。1995年第4次世界妇女大会在北京召开之际,中国明确提出将男女平等确立为促进社会发展的基本国策。2012年党的18大首次将男女平等基本国策写入党代会报告,2017年党的十九大报告再次强调“坚持男女平等基本国策,保障妇女儿童合法权益”,体现了党和国家在新的时代背景下促进和保障男女平等的理念和决心。

   平等既是一项基本权利,也是一项宪法原则。平等观念发展到今天,男女平等不仅要求形式上的平等,更要求实质上的平等,因此既需要反对直接性别歧视,也需要反对隐性的、间接的性别歧视。改革开放以来,中国女性的社会地位已经有了持续、普遍而显著的提高,但是男女在形式上和实质上的不平等仍然存在于社会诸多领域。尤其在农村地区,法律制度在平等保障女性的土地财产权益方面频繁失灵。《农村土地承包法》于2002年通过之初即对女性的土地承包经营权益作出特别规定,尤其强调女性结婚、离婚、丧偶等生活状态变化时,在未取得新的承包地之前,原发包方不得收回其原承包地,以防止其土地承包经营权益两头落空。之后实施的《妇女权益保障法》等法律法规及诸多中央政策文件、司法解释等等,也都一再强调要切实保障农村女性的土地承包经营权益。然而实际上,广大农村地区一个突出的现象是,大量女性在土地承包、宅基地申请审批、土地征收补偿、集体经济组织成员资格认定、集体经济收益分配、集体产权股份量化和村民待遇等方面受到程度不同的区别对待,权益侵害屡禁不止,情况严重时甚至威胁到她们的生存。本文将主要从土地承包经营制度改革、集体产权制度改革和宅基地改革三个方面来分析农村女性土地财产权益受侵害的制度因素,探讨平等保障农村土地财产权益的法律模式。为行文方便,土地承包经营、集体产权和宅基地这三个方面的问题,在本文中或集中论述,或分别探讨。

  

   一、农村女性土地财产权益的户外侵害和户内侵害

  

   农村女性土地财产权益所受侵害既来自家庭户之外,也来自家庭户之内。截至目前,户外侵害是主要侵害方式。

   (一)户外侵害

   在土地承包经营方面,户外侵害表现为家庭承包户之外的主体(主要是作为发包方的集体经济组织,以及村委会、村民小组、居委会等其他主体)通过村民自治、村规民约等形式侵害女性的权益。例如,不给女性分配承包地或不按整人分配承包地,在女性结婚、离婚、丧偶等身份变化时随意收回承包地等。全国妇联第3期中国妇女社会地位调查的实证分析研究表明,自农村土地承包期限按政策规定延长后,因婚嫁而失地的农村女性的数量随时间发展而大幅上升。“2010 年没有土地的农村女性占21.0%,比10年前增加了11.8 个百分点,高于男性9.1 个百分点,其中因婚姻变动(含结婚、再婚、离婚、丧偶)而失去土地的女性占27.7%,而男性仅为3.7%。”农村女性土地权益纠纷成为农村土地问题中的突出矛盾之一。由于利益损失的凸显,近年来农村女性土地财产维权的要求已越来越强烈。据统计,“2016—2017年全国妇联本级就收到妇女土地权益方面的相关投诉8807件次,比前两年增长了182%。”

   1997年后,按照政策要求,农村第二轮土地承包期延长为30年不变,承包期内承包地“生不增、死不减”。针对婚丧嫁娶、添丁增口等造成的实际人均占地不平衡,有些集体经济组织对承包地定期进行不同形式的“大稳定、小调整”,而严格执行“生不增、死不减”政策的集体经济组织则长期不调整或极少调整承包地。大多数农村女性在结婚之后,依照男娶女嫁的传统模式将户口迁入夫家,并在夫家生产生活。实践中,户口迁出的女性便不再被视为娘家所在集体经济组织的成员,也失去了继续承包土地的资格,其原有承包地或者被集体收回,或者被娘家占有。如果一位农村女性在夫家的二轮承包期内嫁入夫家,夫家所在的集体经济组织又长期不调整承包地,或者没有预留足够的机动地分配给新嫁入的女性和新出生人口,或者虽然留有机动地但并不愿意及时分配给新嫁入的女性和新出生人口,该女性实质上就成为“失地人口”。

   也有少量女性婚后选择户口留在娘家,或者不得不把户口留在娘家(例如农村女性与城市居民结婚但无法把户口迁入城市),有的还继续在娘家生活,成为俗称的出嫁女。出嫁女在农村通常被称为“户口应迁未迁”之人。她们虽然在娘家所在村有户口,但经常不被算为娘家村集体经济组织成员,或者不被算作“一个”完整的集体经济组织成员,因而不能享有或者不能完全享有集体经济组织成员权益,在承包土地、股份分配、旧村改造安置、土地征收补偿、村民待遇、配偶和子女安置等诸多方面被区别对待。

   在农村集体产权制度改革的过程中,基于性别的区别对待更是五花八门。全国妇联2018年在农村若干地区开展的部分调研结果显示,有的村规定出嫁女不享有股份或者只能享有50%的股份,不能分配或者只能分配部分征地补偿款,旧村改造中不能分得宅基地只能购买指定商品房;有的村规定,双女户只允许一个女儿享有股份,只允许一个女婿入赘;有的村规定,超生多于一个男孩的,在交纳了全部社会抚养费之后每个超生的男孩都可以得到集体经济组织成员资格并获得100%的股份,但是超生多于一个女孩的,在交纳了全部社会抚养费之后,超生的女孩中只有一个可以获得集体经济组织成员资格和股份;有的村规定,男性离异后再婚,如果其前妻的户口仍然留在村里,则其前妻和现任妻子都各自只能获得50%的股份;也有的村规定,现任妻子可以获得100%股份但是前妻只能获得50%股份;还有的村规定,男性离异或丧偶后再婚,现任妻子可以获得100%股份,但是招赘的女性离异或丧偶后再招赘,现任丈夫则不能获得股份或不能获得100%股份;等等。诸如此类的区别对待,目的都是促使成年女性结婚并把户口迁走,从而不分享目前所在集体经济组织的各种利益。另据其他调研,有些地方的村规民约甚至将大龄未婚女性直接算作出嫁女,剥夺其承包地及其他诸多权益。例如,有的村规定,28岁以上的大龄未婚女性即被当作出嫁女对待;因考大学而离村生活的女性一旦结婚就被取消村民待遇;与城市居民结婚但不能将户口迁入城市的女性也将失去其在原村集体享有的权益。如果一位女性在婚嫁并迁出户口时,其所在的集体经济组织尚未进行股份制改革,或者因性别歧视未给其分配股份,而其户口迁入夫家时夫家所在的集体经济组织已经完成了土地承包和股份制改革并且对承包地和股份实行“静态管理”,即“生不增、死不减”,则该女性在土地承包和农村集体产权制度改革中的个人利益就会“两头落空”。

   宅基地分配方面的性别差异在中国农村更为普遍。中国当前的宅基地制度有着复杂的历史成因,虽然“一户一宅”是宅基地分配的基本规则,但由于宅基地分配的性别化,“一户一宅”在广大农村实质上已经普遍演变为“一男一宅”。从夫居传统使农村的宅基地分配通常只考虑男性成家立户的需求,宅基地一般也只能由男性以户主身份申请。成年女性包括招赘的女性都难以以自己的名义立户和申请宅基地,女性的名字也很少登记到宅基地使用权证上。全国妇联对农村第2轮土地承包情况的调查结果显示,“农嫁非”的女性,46%的村集体不给其分配宅基地。直至2018年,“全国妇联委托农业农村部农研中心在固定观察点所做的抽样调查显示,有30.4%的女性在土地承包经营权证上没有登记姓名,有80.2%的女性在宅基地使用权证上没有登记姓名。”在有些地区,没有在宅基地使用权证上登记姓名的农村女性估计达到99%。

   2018年两会期间全国妇联向全国政协提交了《关于在深化农村改革中维护妇女土地权益的提案》,全国政协委员崔郁系统介绍了中国传统的男婚女嫁、以男性为户主的宅基地登记给众多农村女性带来的权益损害。例如,宅基地的“从夫”属性导致出嫁到夫家的女性一旦离异往往就失去了住所,前夫家不能居留,回娘家也只是寄居;出嫁女因不能独立立户而不得不留住在娘家;招的上门女婿不能独立门户,没有宅基地;在夫家的丧偶女性如果没有男性后代也可能被取消宅基地,甚至被逼迫再嫁搬离。宅基地申请的困难和土地财产权益受损给农村女性带来的影响远远超出了经济领域,甚至影响到她们的生存问题。例如,在家庭中的经济地位下降之后,农村女性遭受家庭暴力的风险显著增加;为了获得住所等基本生活保障,已婚女性可能不敢离婚,而离异或丧偶女性则可能被迫再嫁。

   (二)户内侵害

   与户外侵害相对应的是户内侵害,即来自女性所属家庭内部对女性土地财产权益的侵害。例如有些农村女性的承包地、征地补偿款及其他利益被娘家父母、兄弟姐妹占有。目前,户内侵害虽然不是侵害的主要方式,但也已经不容忽视。家庭是女性承包土地权益纠纷诉讼的第二大侵权主体,当前开展的农地产权化制度改革尤其是作为产权化改革重要节点的农村土地承包经营权颁证,在一定程度上进一步激化了户内的矛盾,加剧了女性与家庭内部成员的矛盾纠纷。根据对农村女性土地承包问题2008—2017年民事诉讼案件的抽样调查,家庭成员之间的诉讼占全部诉讼的比例已经高达31%。考虑到中国传统习俗和家庭亲情关系,最后进入诉讼程序的纠纷可能只占家庭内部纠纷的极小比例,由此可以推断出农村女性受到来自承包家庭户内部侵害的现象实际上可能具有相当普遍性。

   随着农村土地制度改革的不断深化,土地承包期长期稳定,“增人不增地、减人不减地”法律政策进一步实施落实,女性的土地承包经营权益遭受户外侵害的空间将进一步缩小,故未来将特别需要保障女性的土地财产权益在家庭内部得到实现。

  

   二、制度供给不足是农村女性土地财产权益受侵害的根源所在

  

   法律保障机制频繁失灵、户外侵害与户内侵害频发的原因是多方面的,而最根本的原因在于法律制度本身,即制度供给不足。

   (一)身份障碍

身份在农村经济体制中具有十分重要的意义,承包土地、分配集体产权股份和申请宅基地都首先必须具备相应身份,而且根据现有法律该身份还必须是唯一身份,即一个人不能同时是两个或两个以上集体经济组织的成员,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/118626.html
收藏