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王浦劬 汤彬:当代中国治理的党政结构与功能机制分析

更新时间:2019-10-17 22:29:17
作者: 王浦劬 (进入专栏)   汤彬  

  

   摘要:中国经济社会发展取得世人瞩目绩效的重要原因之一,是中国特色党政治理结构的有效运行。与西方国家依托于韦伯式科层制的治理结构相比,中国国家治理的体制机制,具有独特的结构构成和运行功能:在治权构成方面,呈现为执政党通过政治领导,在组织和意识形态层面深刻塑造并融入中国特色的政府体系而成的集中统一的党政结构。这个结构既具有政治的权威性和开拓性,又具有行政的规范性和科层性。在功能实现机制方面,当代中国治理贯彻行动性治理与科层治理、“行动主义”与“制度主义”、实质正义与程序正义辩证统一的运行原则,形成了独特的功能运行机制,从而实现了治理的主导性与基础性、战略性与常规性、绩效合法性与程序正当性的有机结合。在治理实践中,党政治理结构兼具的治理“弹性”和功能机制的复合性,成为国家治理优效的产生缘由。在深入推进国家治理体系和治理能力现代化的历史进程中,改革和发展的实践要求均衡协调政治领导性与行政规范性。为此,应在加强党的全面集中统一领导的前提下,以法治建设为基本方略,不断完善政治与行政统筹协同、良性互动的党政结构及其功能机制。

  

   关键词:国家治理  党政结构  政治—行政  法治建设


一、问题的提出

  

   改革开放四十年来,中国在政治经济社会诸领域取得了令人瞩目的成就。对于这种优异治理绩效的产生机制和机理,国内外学界仁者见仁、智者见智。有学者以央地关系的视角审视经济增长成效,认为嵌入纵向行政链条中的特定激励模式释放了地方政府作为经济主体的积极性和潜能。有学者引入“政府—市场”的关系变量,认为中央权力与市场机制双重限定下的自主性,赋予了地方政府发展经济的动力和能力要素。与这种关注权力配置的研究视角不同,另有学者聚焦于治理架构的制度特性和功能特征。在西方的理论认知中,独立于政治的科层制被认为代表着治理理性和治理效能,是一国治理体制的基准。但是,当代中国治理的运行却呈现不同状态,它依托一套不同于西方科层制的组织原则、运作规范和价值特质的治理体制机制,取得了国家治理的优良绩效和显著的比较优势。对这一问题的把握和阐释,构成了国内外学界的研究热点。有学者认为,执政党主导下的“行动性治理”相对于科层体制具有“纠偏”作用,在一定程度克服了科层治理的内在缺陷。也有学者认为,在中国政治系统中,“行动性治理”并非外在于科层治理并与之不兼容的另一种治理,而是内在于科层体制的制度构件,二者在对立统一中形成了特殊的“反科层制治理”,这构成了科层制的减压装置。有学者将中西治理的关键差别概括为“韦伯式官僚体制”与“干部制”的分殊,并认为我国的干部制度专注于干部对于具体政策的执行表现,而不是干部接受规则体系刚性约束的状况,这些恰恰是治理效能的根源所在。

  

   显然,既有研究注意到治理绩效蚀损的制度根源之一在于科层制的“负功能”缺陷,也意识到中国特色的治理结构对于消除科层制的负功能、提升治理绩效的重要作用。尽管如此,这些分析却停留在科层体制内部的多元主体博弈层面,停留在行动性治理启动和激活科层组织的动员效应方面。这种研究路径过度简化了我国政治生活中最为重要的常量,即中国共产党的执政地位和政治属性。针对这些缺陷,有学者提出“国家(中共)—官僚制—群众”的三元框架,并据此分析执政党与行政体制之间的差异,但落脚点却在于分析现代中国的科层制对国家治理议程的限定性,而对执政党本身治理功能的实现机理语焉不详。有学者指出,中国政治进程中政治运动的人事基础在于特殊的“政治科层制”,这一看法虽然触及执政党自身的制度层面,但同样未对执政党的治理过程展开深入讨论。同时,学界关于中国共产党治理角色的研究多是关于党的领导地位的规范性论证及党建的组织原则阐述,关于执政党治理国家的体制结构和功能机制的机理性探讨相对稀缺。

  

   鉴于以上情况,本文尝试运用马克思主义的辩证分析方法,以当代中国治理党政结构内含的“政治—行政”关系为切入点,阐发当代中国治理中的党政结构及其功能实现的机理,从而揭示其治理优效的深层原因。在此基础上,根据国家治理发展对于政治与行政的规范性要求,阐述维护和保障结构性均衡的基本思路。

  

   本文所说的“政治—行政”二分视角,是对既有研究成果的扬弃与借鉴。在古德诺的最初表述中,政治是国家意志的表达,行政是国家意志的执行。金耀基在分析港英时代的政治生态时提出“行政吸纳政治”模式,其中行政是指政府行政管理体制,政治是指民众参与基础上的民意表达。有学者沿用这一概念内涵并用以分析当代中国基层治理,认为在基层治理层面,政府以科层体制的行政管理代替民众参与和利益表达,在达成经济绩效的同时,也产生了“行政遮蔽政治”的偏颇。实际上,这种原生于西方,将“政治”与“行政”预设为相互排斥和截然分离的两种要素的分析框架,并不能解释当代中国治理的实践与绩效。在当代中国政治背景下,国家意志、人民意志与执政党意志在本质上高度统一,中国共产党的本质属性和执政地位,在法理意义上决定了中国共产党必然代表人民执掌政权、运行治权,并由此决定了执政党组织与其层级对应的政府体系必然融合而成“党政体制”,进而现实地体现为当代中国治理的党政结构和路径,使得中国共产党不仅是人民意志的引领和代表主体,也是国家意志的实施和运行主体。

  

   本文将“政治”与 “行政”视为国家权力构成和运作的不同要素和方式:“政治”指称当代中国治理过程中执政党执掌国家政权、运行国家治权的特定要求和形态。在实践中,这种方式常常以行动性治理为基本形式。“行政”则是指由科层制政府所承担的执政党治理国家的要求和意志的执行体系和过程,是一种常规性政府治理形式。概言之,“政治”与“行政”方式,本质上是执政党领导人民治理国家的不同途径,执政党根据国家治理战略性、系统性与协同性的实际需要,在二者之间灵活切换,以聚合和发挥制度优势,促成治理绩效最大化。


二、集中统一:当代中国治理的党政结构


   作为当代中国治理的主要组织依托,党政结构的典型特征在于党的集中统一领导地位和党政关系之间的复合结构:首先,在体制结构上,它体现为执政党和政府体系的“一体双轨”,有学者称之为“党政双轨行政结构”。其中,中国共产党掌握着领导权和核心决策权,总揽全局,发挥着战略领导和决策中枢作用。党的十八大以来,执政党深度融入政府体系,形成了党政一体的复合型治理结构;政府体系作为党的战略决策的行政实施体系,是党和国家决策的执行主体,在组织形态上则呈现为纵向延展的层级结构。其次,在功能运行上,它体现为“政治”与“行政”的“双轨一体”,即执政党通过对政府体系的全面融入,将自身的组织机构、行动逻辑、意识形态、价值导向等深层“基因”植入政府体系,从而实现对后者的深度改造,使其成为承载执政党初心使命的中国特色科层制。这种紧密联系经由执政党的科学统筹,形成具有系统性、整体性和协同性的治理结构。

  

   (一)作为执政党的中国共产党:组织形态和意识形态

  

   中国共产党集革命性、先进性、纯洁性和理想性于一身,无论是革命时代严酷的斗争环境,还是建设时期的发展和治理绩效目标,都对党的能力提出了特殊的政治、思想、组织和作风要求。为此,中国共产党在长期的革命和建设实践中发展出了严密而高效的组织体系。从整体上看,执政党组织具有“主干—经络—细胞”三位一体的结构:包括各级党委体系,基层党组织(基层委员会、总支部、支部)和党组,以及作为组织微观细胞的党员。

  

   首先,从中央到地方的各级党委构成了执政党组织体系的主干。需要强调的是,中国共产党的组织体系是按照民主集中制原则建构的,其虽然也具有层级结构,但这种层级结构与科层制在本质属性、指导原则和行动逻辑等方面存在极大差异。其次,中国共产党在基层和具体领域中具有系统的非科层化网络组织体系:一是在机关、企业、学校、街道社区、农村社区、社会组织等基层单位中,中国共产党普遍设有基层委员会、总支部委员会、支部委员会等党的基层组织。截至2018年底,中国共产党共有基层党委23.9万个,总支部29.9万个,支部407.2万个,党在执政治国中,凭借自己的组织系统实现对社会、市场等领域的全面领导。二是在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织和其他非党组织的领导机关中,广泛设置发挥领导核心作用的党组。由此,执政党将政府、社会、市场等领域有效联结并整合一体,形成了一套“横向到边,纵向到底”的组织网络。最后,作为执政党组织人格化构成要素的党员包括两种身份类型:干部和普通党员,干部兼具党员和领导的双重属性;普通党员则从事于各行各业,并以自身为纽带,将党组织的意志要求和影响力传输到各自的工作领域、职业角色和人际网络之中。

  

   可见,中国共产党的组织形态明显区别于纯粹的科层制组织:一方面,它的主体结构具有层级形态,并以民主集中制为组织原则,以此形成民主基础上的领导权威性、高度的内聚力、巨大的动员力和强大的行动力,它实施严格的党规党纪,以此保证党的意志和指令得到有效实施和执行。另一方面,中国共产党作为政党组织,又具有非科层化的组织网络,广泛超越了科层制的限度。

  

   在意识形态层面,中国共产党的特殊属性集中体现在:

  

   首先,中国共产党作为长期执政的政党,并非西方意义上以组织选举、竞夺政权为目标的工具型政党,而是有着远大理想和巨大能量的中国工人阶级、中国人民和中华民族的先锋队。在本体论层面,它坚持人民立场,秉持以人民为中心的宗旨,始终以人民的根本利益为行动指南和依归,因此,党性与人民性具有高度一致性。在认识论层面,中国共产党的人民立场体现为“从群众中来,到群众中去”的群众路线,认识来自于群众,验证于群众。在方法论层面,中国共产党人“坚持一切为了人民、一切依靠人民,充分发挥广大人民群众积极性、主动性、创造性,不断把为人民造福事业推向前进”,并以人民作为革命和建设事业的伟大主体和巨大动力。

  

   其次,党的人民性立场深刻塑造了中国共产党的行为方式,不仅确认了以人民为中心的根本原则,也确立了密切联系群众的工作方法。相较于科层制,中国共产党更为重视行动路线本身的设计和推进。这是一种“行动主义”取向的行为逻辑。

  

最后,中国共产党是马克思列宁主义政党,遵循历史和社会发展规律的革命属性,决定了其具有突破不适应生产力要求的既有制度规则的动力,而打破不合理的“条条框框”的束缚,谋求无产阶级和全人类的全面解放和发展,则是其内化而持久的政治信仰和政治动力。同时,它将历史进程视为必然通向自由的必由之路,(点击此处阅读下一页)

本文责编:limei
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文章来源:《中国社会科学》2019年第9期P4--P24
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