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应松年:中国行政复议制度的发展与面临的问题

更新时间:2019-10-17 08:06:27
作者: 应松年 (进入专栏)  

   虽然我们对行政复议制度在解决行政争议、建立和谐社会、保护公民权益、促进行政机关依法行政方面寄予厚望,希望其成为解决行政纠纷的主渠道,并且近几年,复议的行政案件在数量上有很大增长,与诉讼的比重有一定提高,但显然还要付出很多努力,期望在这次行政复议法修改中能充分总结我国几十年行政复议的经验,使复议制度在我国建立和谐社会、保护公民权益、助力法治政府建设方面发挥更好的作用。

   目次

   一、行政复议制度的历史发展

   二、我国行政复议的发展

   三、我国行政复议的主要问题

   本文首发于《中国法律评论》2019年第5期专论一“《行政复议法》实施二十周年”(第16—22页),原文9000余字,为阅读方便,脚注从略,如需引用,参阅原文。

  

  

   行政复议制度的历史发展

  

   (一)行政复议的内涵

   行政复议,是我国行政机关解决行政争议的法律制度的专用名称。各国也有类似制度,但名称不同。

   在我国,行政复议是指公民、法人或其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益,依法向有行政复议权的行政机关申请复议,行政机关受理行政复议申请,作出行政复议决定。申请人是公民、法人或其他组织;被申请人是作出行政行为,被公民、法人或其他组织认为侵犯其合法权益的行政机关;行政复议的标的是引发争议的行政行为。

   从上述行政复议的内涵可以看出,行政复议制度具有双重性质:一是行政性,行政复议是由上级行政机关对下级行政机关行政行为的审查,是一种监督制度,属于行政机关的自我纠错;二是准司法性,行政复议是行政复议机关对申请人和被申请机关之间的纠纷居中作出裁决、解决行政争议的制度,这与一般的监督不同,是一种三方关系。

   居中裁决,必须遵循裁决的规则,但它是行政机关居中裁决,裁决者不是司法机关,因此称为准司法性。行政复议的作用是多方面的,它通过解决行政争议,保护公民权益,监督下级行政机关依法行政,且在行政系统中进行自我纠错。

   (二)行政复议与行政诉讼

   行政复议制度的发展,由来已久。近代以来,国家的三项权力,即立法、行政、司法,都有各自的领域、内容和特点,纠纷和争议理应统归法院解决,但行政复议仍在各国迅速发展起来,原因何在?一般认为,近代以来,由于政府干预社会经济活动大大增加,因而行政机关与公民、法人的纠纷也大量增加,全部由法院承担,难负其重,因此行政复议制度迅速发展起来。同时,行政机关解决争议,还有许多法院所没有的优势。其实还有一个重要原因,这就是行政机关自己愿意做行政争议的解决者。

   例如,英国,建立行政裁判制度,行政裁判所达两千个。后来因议会干预,发布弗兰克斯委员会与调查法,建立行政裁判所委员会,才被纳入整体轨道。美国更简单,直接规定行政成熟原则,复议前置,必须经过行政法法官的裁决,才有可能提起诉讼。

   为什么这些国家的行政机关喜欢复议,因为行政复议可以让上级行政机关了解和掌握下级行政机关存在的问题,及时纠正,也能进一步促进与公民、法人的关系,英国行政裁判所每年处理一百万件以上的案件,起诉的仅五千件。美国行政法官对90%以上的案件都用和解解决,有利于社会的安定。

   对于行政复议与行政诉讼的关系,一般的规则是,复议在前,诉讼在后,对复议决定不服的可以再起诉到法院,实现司法最终解决原则。

   行政复议与行政诉讼比较,对公民来说,行政复议具有一些优势:行政复议的受理范围比较广,除裁量行为的合法性外,也裁量行为的合理性问题,甚至某些行政系统内部的问题,也可以受理;行政机关内部专业性人才多,因而专业性问题也易于解决;此外,行政复议大部分采用行政性的程序,且一般都不收费,因而简便而廉价。这些都是行政复议吸引公民、法人的地方,从而使行政复议成为解决行政争议的主渠道。

   对行政复议裁决不服的,可以提起诉讼。在世界上其他国家,原、被告一般都是原争议双方,因为复议是行政机关居中裁决,带有司法性,所以复议机关不当被告,而在中国,复议机关可以作为被告,这是中国才有的做法。

   (三)世界主要国家行政复议的历史发展

   行政复议早就在各国的某些领域存在,但规模和影响不大,没有引起关注。近代以来,政府对社会经济以至公民生活,其干预和管理强度大大增加,可以说无所不管,导致行政矛盾和纠纷大量增加。由行政机关自己设置机构和人员,自己解决这些纠纷矛盾就迅速发展起来。

   英国采用的是行政裁判所制度,各行各业建立众多行政裁判所解决行政争议和相关的民事争议,每年处理一百万起案件,裁判后不服向法院提起诉讼的,仅五千件,可见还是很有成效的。后来有人提出意见,英国议会成立弗兰克斯委员会进行调查,结论是裁判所是必需的、可行的,但必须遵循公开、公平、无偏私三原则,并成立行政裁判所委员会,作为指导和监督裁判工作的经常性机构。英国的行政裁判所制度有些类似于行政复议制度。

   美国的制度有其自己的特点和发展史,“二战”后,美国制定了行政程序法,在各部门建立了听证审查官制度,用以解决本部门的行政争议和有关民事争议。后来有人提出,自己当自己法官,违背公正原则。由此,美国进行改革,把所有在各部门的听证审查官的奖惩任免全部收归各州人事部门统一管理,并改名为行政法官,以示其也是法官,使公正性大大提升。但还有人提出行政法官的办公机构仍在部门内,公正性会受到影响,于是许多州又将行政法官办公室独立出来。美国90%的行政争议和与行政相关的民事纠纷都由行政法官办公室解决,成效显著。

   东亚地区的行政复议制度,以日本对中国的影响最大。日本行政复议制度大致经历了三个阶段,早期是明治时期,称为诉愿法,明治宪法下的诉愿,“比起救济制度,更倾向于将诉愿定位为行政监督制度”。1962年修改为《行政不服审查法》,“行政上的不服审查,是指对行政厅处分以及其他公权力纠纷行为不服的国民,向行政机关提出不服申诉,通过行政机关的裁断来救济自己权利、利益的程序。不服申诉由行政机关裁断,这一点区别于行政诉讼法。”“由于行政机关裁断属于行政的‘自我统制’缺乏‘第三人性’,因此也常常被指出在判断和审理的公正性上存在着问题。”

   2014年,对《行政不服审查法》进行了修订,其第一章第一款明确:“通过规定国民能经简单迅速且公正的程序广泛地对行政厅提出不服申诉的制度的目的在于,在实施国民权利利益救济的同时,确保行政的适当运行。”新加入了反映修订讨论意见中的公正。同时也明确行政不服审查制度的特点是简单、迅速且公正,让国民广泛地提出申诉。其目的一是对国民权利利益的救济,二是确保行政的适当运行。

   为此,在具体制度设计上,审理主体中建立了审理员制度,在审查请求中建立了审理员制度和行政不服审查制度,在再审查请求程序中建立审理员制度,总的目标,就是在审理中引入一些外在的机构、人员和程序,使之向公正迈进。

   可以看出,世界各国行政复议制度的发展,有一个共同的特点:解决行政争议的过程中,充分利用行政复议的优点,但都力争达到公正的要求,由此使行政复议成为解决行政争议的主渠道。

   法国应该说有其特殊性,明确司法不得干预行政,包括一切行政争议的解决。法国建立了国家参事院,后改为行政法院,专门审理行政案件,行政法院自成体系,终局裁判,与普通法院无关。法国行政法院通过严格的程序,实现了公正的目标,在人民中有很高威望。

  

   我国行政复议的发展

  

   1949年的《共同纲领》、1954年宪法和1982年宪法,都有对国家机关及其工作人员的违法失职行为,公民可以向有关国家机关进行申诉、控告的规定。新中国成立初期,我国就在一些领域建立了行政复议制度,称为复查、复议、复核、复审、申诉等。

   1950年《财政部设置财政检查机构办法的规定》规定:“被检查的部门,对检查机构之措施,认为不当时,得具备理由,向其上级检查机构,申请复议处理。”同年,政务院通过《税务复议委员会组织通则》,规定了复议委员会的性质任务以及受案范围。同期,政务院还通过了《印花税暂行条例》,规定“被处罚人不服税务机关之处罚,得于5日内提请复议,或向上一级税务机关申诉”。

   1951年政务院公布《暂行海关法》规定:“税则的解释,货物在税则上的归纳和完税价格的审定,其权限属于海关,受(发)货人或其代理人有异议时,得自海关填发税款缴纳证的次日起十四天内,以书面向海关提出申诉。”“海关接到申诉后,应在海关总署规定的期限内,将该案重新审核,并得变更原决定,如维持原决定时,应加具体意见转发海关总署,受(发)货人或其代理人对变更的决定仍不服时,应于接到变更决定通知之日起七日内,提出再诉,由海关转报海关总署审理,海关总署的决定为最后决定。”

   此后,国营企业管理,农村粮食统购统销及农业税管理,围绕卫生检疫等方面都有行政复议的规定,但此后,20世纪60年代至70年代中后期,行政复议制度停滞不前直至不再存在。

   1978年十一届三中全会后,实行改革开放,恢复民主法制,明确提出要“有法可依,有法必依,执法必严,违法必究”,法律制度方面,刑法、刑诉法、民法、民诉法也纷纷出台,其中对行政复议制度影响最大的是1982年《民事诉讼法(试行)》,其第3条第2款规定:“法律规定由人民法院审理的行政案件,适用本法院。”

   这就为作为“民告官”的行政诉讼的发展开了一个窗口。

   这以后,各地法院开始受理行政案件,规定可以提起行政诉讼的法律、行政法规迅速增加,达上百件。在这些法律、行政法规中,同时也都有行政复议的规定,之前由复议机关自行最终解决的途径不再适用。按照司法最终解决的原则,由行政机关解决的行政争议可以提起诉讼,司法最终裁决。

   在此期间出现了几种复议与诉讼衔接的形式:一是必须先复议,后诉讼,称为复议前置;二是自由选择,可以先复议再诉讼,也可以不经复议直接诉讼;还有一种复议终局,不得再起诉,这种规定极少,都是在某些特殊情况下。这几种形式,后来在制定行政诉讼法时都得到了承认。

   1986年开始讨论行政诉讼法的制定,由于行政复议与行政诉讼紧密联系,因此许多行政复议问题也一并讨论,这为1990年《行政复议条例》的颁布奠定了基础。

   1.关于行政复议监督的内容。

   当时大家都认为行政复议是公民对行政机关的行政行为不服,向其上级提出重新审查的要求,因而是行政机关内部上级行政机关对下级行政机关的一种监督,监督下级行政机关是否依法行政,保护公民权益。其实,当时行政诉讼法的立法宗旨也写明是保护公民、法人和其他组织的合法权益,维护和监督行政机关依法行使职权,行政诉讼是司法机关对行政机关的一种监督。

这二者在性质上有共性和区别,都是对行政机关行使职权的监督,但一个是行政内部的监督,另一个是司法监督,因而在内容上也有区别。司法监督主要是对行政机关的行政行为合法性的审查,不能对行政机关按裁量权行使职权时是否合理进行审查,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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