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章剑生:行政不动产登记行为的性质及其效力

更新时间:2019-10-14 22:57:26
作者: 章剑生  

   摘要:不动产登记行为性质有“行政行为说”、“行政确认说”、“行政准法律行为说”、“公私法复合说”和“私法行为说”。基于现代行政法上的行政行为原理,不动产登记行为宜界定为行政事实行为。《物权法》赋予作为行政事实行为的不动产登记(登记簿)公信力,旨在促进不动产交易,保护不动产交易安全。支撑不动产登记(登记簿)公信力的基础可分为规范基础和行为基础。以私法方式赋予行政事实行为(登记簿)公信力,是行政法向民法渗透的一种法现象。一方面它体现了管制兼及交易安全登记功能,另一方面作为一种立法政策赋予不动产登记(登记簿)公信力,形成了公、私混合法的现象。对于错误的不动产登记行为,其纠错机制应在利益平衡原则之下保持一个限度。行政诉讼“一并审理”是解决不动产登记争议的一个较为的经济程序,确认违法判决是最为妥当的纠错裁判方式。

   关键词:不动产登记行为 行政事实行为 公信力 确认违法判决

  

   一、引言

  

   私法关系从形成到消灭的过程,国家从来就不是一个旁观者。[i]本质上,行政法介入民法是国家行政权对平等主体之间私法自治的限制。也就是说,基于保护公共利益或者第三人利益的需要,国家有必要把权力之手伸进私法自治的领域,从而影响私法关系的形成、消灭或者决定它是否效力。奉私法自治为最高准则的民法,对国家权力具有天然的抵抗力。但是,在现代社会,尽管私法自治仍然是民法的一条基本原则,但它已经不能完全确保市场主体能够充分、自由地表达自己的意志。“经济社会上的强者,具有支配弱者的能力。契约自由原则在社会经济地位不平等的当事人之间,成为一种假象。由于经济力的悬殊,个人与企业之间,只有缔约与否自由,个人对于契约内容无可置喙。有时由于社会与经济压力,个人连缔结契约的自由,亦无法自主。”[ii]因此,通过国家权力介入私法自治的领域,矫正此种不公正现象,亦即公法向私法渗透成为世界范围内一种无法逆转的势态。中国正在制定的“民法典”,它同样也不可能筑成一个能将国家权力挡在外面的自由之“城堡”,尤其在具有浓重国家主义传统文化历史的当代中国,国家权力介入私法自治领域具有难以否定的正当性。对于私人所有的不动产,其权利的设立、变更、转让和消灭的过程均需要国家权力的介入,便是其中的一例。

   《中华人民共和国物权法》(以下简称《物权法》)第14条规定:“不动产物权的设立、变更、转让和消灭,依照法律规定应当登记的,自记载于不动产登记簿时发生效力。”物权法理论上不动产登记的公信力,便源于学理据此法条所作出的一种解释。然而,在我国,因不动产登记是行政机关作出的、依相对人申请的一种行政行为,[iii]所以,对不动产登记行为也需要我们从行政法角度去分析与之的相关问题,如它属于何种性质的行政行为?有无以及何种法效力?它与不动产登记的公信力之间是何种关系,等等。这些问题至今在学理上并未有相对一致的共识,也是影响解决不动产登记法律争议的原因之一。比如,关于不动产登记行为的性质,之所以必须加以明确,是因为它事关围绕不动产登记行为在行政程序中如何适用相关的法律制度、程序,以及司法救济中法院裁判方式的选择等问题。有鉴于此,本文试图从行政法上对不动产登记的定性着手,分析支撑不动产登记公信力的规范、行为基础,并论及基于利益平衡原则应对不动产登记的公信力作适度限制,以调适私法领域中“自由——安全”关系。

  

   二、作为行政事实行为的不动产登记

  

   (一)既有学说整理与评介

   1.既有学说。

   在以往行政法学理论中,学界关于不动产登记行为性质的讨论并不少见。归纳言之,大概有以下几种学说:(1)“行政行为说”。该说认为,不动产登记行为属于“行政行为”,它的效力内容包括公定力、确定力、拘束力和执行力四个方面。在此基础上,该说结合不动产登记行为的内容,分别论述了这四种法效力在不动产登记中的具体表现。[iv](2)“行政确认说”。该说认为,不动产登记与行政确认是高度一致的。行政确认虽无授予权利的法律后果,但起着官方证明和赋予公信的作用,不动产登记证明登簿的法律关系和法律事实经过了登记机构的审查和确认,使公众更有理由确信为真实。所以,“不动产登记是登记机构依法对不动产法律关系或有关法律事实加以审查、记载和确认,并向社会宣告和公示的一种行政确认行为。”[v](3)“行政准法律行为说”。该说基于行政法律行为、行政准法律行为和行政事实行为的分类框架,将行政登记(不限于不动产登记——引者注)归入行政准法律行为。[vi](4)“公私法复合说”。该说强调不动产登记行为性质上具有复合性,即不动产登记行为本身是行政机关作出的一种行政行为,但不动产登记更是不动产物权的公示方式,这是不动产登记的民法属性,也是其产生和存在的基本定位。[vii](5)“私法行为说”。该说认为登记本质上应为私法行为。理由是登记行为过程中真正由当事人参与的仅是登记请求及登记申请两部分,这两项是私法上的权利。登记行为首要意义在于物权变动的公示及公信。因预告登记、异议登记、撤销登记向法院提起诉讼的都是私法上的诉权,因登记错误而产生的赔偿责任也是私法的。[viii]

   2.简要评述。

   以上五种学说观点,大致呈现了以往我国公、私法学界关于不动产登记性质归属的研究状况。不过,我们从中也可以看出,这五种学说观点并非无瑕可酌。当下行政诉讼实务中,虽然“行政行为说”与法院针对“不动产登记行为”适用撤销判决的做法相一致,但是,在不动产登记中登记机关的“意思表示”的内容何在?该说仅仅从主体、职权、效果和强制性等方面加以叙述,未及此点。遗留的问题是,一个没有“意思表示”的行政行为,能成为撤销判决对象吗?应该说并没有明指。尽管“行政确认说”将不动产登记从行政许可、行政确权中分离出来,与“行政行为说”相比,它的认识并未停留在行政行为层面上,而是进一步指明了它属于行政确认。但是,它与“行政行为说”有着同样的缺陷:既然可以适用撤销判决,那么作为撤销判决对象的因“意思表示”而产生的法效力,在不动产登记(行政确认)中如何体现?“行政准法律行为说”引入了“行政准法律行为”这一概念,有一定的新意。但是,行政准法律行为是否能够与行政法律行为、行政事实行为划清边界,并非没有疑惑。[ix]尤其是它与行政事实行为之间的关系,在行政法学逐渐放弃“行政准法律行为”这个概念的发展趋势下,[x]今天重拾这一旧概念实益何在,叙述不明。“公私法复合说”未采用一致的定性标准,即对不动产登记行为属于“行政行为”时,采用主体标准(行政机关);属于“私法行为”时,采用行为方式标准(公示方式)。这种可变性的定性标准显然不能揭示不动产登记行为的本质属性。“私法行为说”没有正视不动产登记行为中的行政权因素,片面强调它的私法规范,更未透过相关私法规范看到公法内容以及公法介入之后可能发生的一些制度性质变。

   (二)本文观点

   上述五种关于不动产登记行为定性的观点,各有偏颇之处,但并非毫无实益。本文认为,对不动产登记行为的定性,需要从两个层次上加以讨论。

   1.行政行为分类。以主体为划分标准,行政行为可简述为行政机关对外作出行为的总称。以它为上位概念,下分为行政机关基于私法的“私法行为”,即辅助行为、经营行为和行政私法行为;基于公法的“公法行为”,即行政决定、行政事实行为、行政双方行为和制定行政规范(行政法规、行政规章和行政规定)行为。在公法行为中,基于是否直接“形成个别性的权利义务”,分为无直接“形成个别性的权利义务”(如制定行政规范行为)与有直接“形成个别性的权利义务”(行政决定、行政事实行为等)。[xi]

   2.行政决定与行为事实行为。行政决定是行政机关依照法定职权对可确定的行政相对人作出的,旨在形成个别性的权利和义务关系的单方行为。行政事实行为是行政机关实施的、可以影响或者改变行政相对人法律状态的单方行为。在行政事实行为这一概念之下,学理上又可以分为:(1)以实力实施的行为事实行为,如强制执行、约束人身等;(2)以表示方式实施的行政事实行为,如行政指导、行政送达等。它们对行政相对人都能产生不同程度上的法效果,但是,与行政决定不同的是,行政事实行为的法律效果并不取决于行政机关的“意思表示”,而是相关法规范的事先规定。

   基于上述行政法学理框架,结合制定法的相关规定与司法实务,本文认为,不动产登记行为应当是行政事实行为,理由是:

   1.不动产登记行为是国家和县级以上地方人民政府自然资源行政主管部门(不动产登记局)作出的行政行为。《不动产登记暂行条例》第6条规定:“国务院国土资源主管部门负责指导、监督全国不动产登记工作。县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构,负责不动产登记工作,并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。”国家自然资源部“三定方案”第5规定:“自然资源确权登记局。拟订各类自然资源和不动产统一确权登记、权籍调查、不动产测绘、争议调处、成果应用的制度、标准、规范。承担指导监督全国自然资源和不动产确权登记工作。建立健全全国自然资源和不动产登记信息管理基础平台,管理登记资料。负责国务院确定的重点国有林区、国务院批准项目用海用岛、中央和国家机关不动产确权登记发证等专项登记工作。”[xii]在上述不动产登记机关的法律框架之下,由不动产登记机构作出的不动产登记行为具有权力属性,属于行政行为范畴。实务中,凡不动产登记中,申请人与不动产登记机构发生的法律争议属于法院行政诉讼受案范围,也可以支持上述论点。

   2.不动产登记行为没有登记机关的“意思表示”。“意思表示”是源于民法的一个学理概念。所谓意思表示,是指“将欲发生法律效果之意思表示于外的行为。”[xiii]行政法学引入此概念,用于区分行政决定和行政事实行为,已为通说。民法中的“意思表示”蕴含着私法自治原则,它的法律价值在于对抗国家权力对民事法律活动的过度干预。与民法不同的是,行政法上“意思表示”的内容是法定的,且它能使行政决定产生法效力。不同于行政决定所产生的法效果,行政事实行为仅仅是客观上产生的一种“事实”,因有法的规定使得这种“事实”具有了某种法效果而已。不动产登记行为是登记机关对行政相对人提交的“材料”加以确认(如实记载)的一种“事实”,不动产登记机关在主观上并没有欲与行政相对人建立一种行政法权利和义务关系的“意思表示”。基于不动产登记行为的内容,登记机关无要求行政相对人将来履行何种法定义务的法定权力,行政相对人也无可请求登记机关履行何种职责的法定权利。当然,在不动产登记过程中,如送达等程序性行为是行政机关一种“意思表示”,但因这种“意思表示”内容中没有涉及对行政相对人权利义务的“处分性”,故在行政法学理上它是一种观念上的“表示行为”。

3.不动产登记行为的法效果是由《物权法》规定的。《物权法》第14条规定:“不动产物权的设立、变更、转让和消灭,依照法律规定应当登记的,自记载于不动产登记簿时发生效力。”此为不动产登记行为的法效果——公信力的法规范依据。所谓公信力,是指“即便不动产登记簿上记载的物权归属、内容与真实的物权归属、内容不一致,信赖该登记簿记载之人仍可如同登记簿记载正确时那样,依法律行为取得相应的不动产物权。”[xiv]也就是说,如果不动产登记发生错误,善意取得该不动产的第三人基于对登记簿记载内容的信赖,法律也应当推定该登记簿记载内容正确,从而使该第三人取得该登记不动产的权利。不动产登记作为行政事实行为,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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