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章剑生:行政不动产登记行为的性质及其效力

更新时间:2019-10-14 22:57:26
作者: 章剑生  
它的公信力是由《物权法》赋予的。之所以《物权法》要赋予不动产登记行为的公信力,其立法目的在于确立交易安全秩序(保护善意第三人)。如有学者所言:“公信力溶入登记是一个随社会进步的渐进的过程,并非自产生登记伊始就有公信力之存在,公信力并非登记效力的自然延伸,而是立法者基于特定的价值思考,对登记物权表征功能的强化和维系。”[xv]在这里,尤其需要指出的是,不动产登记行为的法效果并不产生、变更或者消灭行政相对人的权利,而是行政机关对申请人与房屋相关的权利加以记载。如在华建军诉内蒙古自治区多伦县人民政府房屋行政登记案中,最高法院认为:“本案行政争议系因再审申请人华建军认为再审被申请人多伦县政府为华建平颁发033413082号证的行政行为侵犯其合法权益而引发,核心问题是再审申请人是否具有提起本案诉讼的原告诉讼主体资格。尽管房屋行政登记具有一定的公权力属性,但实质上是相关行政机关对房屋权利的确认或者记载,其本身并不创设房屋权利。公民、法人或者其他组织是否对房屋享有权利根本上取决于相关的基础民事法律关系。”[xvi]从这一判例中可以看出,最高法院对于不动产登记行为的性质定位是十分明确的。

   4.不动产登记行为争议是通过行政复议或者行政诉讼程序解决的。基于不动产登记行为是行政事实行为这一前提条件,在我国现有法律框架下,若公民、法人或者组织对不动产登记行为的合法性有异议,应当依法申请行政复议或者提起行政诉讼,由复议机关依法作出决定或者法院依法裁判。对这个问题引发的争议应该是源于《物权法》的相关规定。我们知道,不动产登记制度的法律基础是《物权法》,而《物权法》在性质上归入于私法。由此产生的问题是,公民、法人或者其他组织因不动产登记引起的争议究竟是提起行政诉讼还是民事诉讼,《物权法》本身并没有给出一个明确的答案,学理上也有争议。 2010年最高人民法院发布的《关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第1条规定:“公民、法人或者其他组织对房屋登记机构的房屋登记行为以及与查询、复制登记资料等事项相关的行政行为或者相应的不作为不服,提起行政诉讼的,人民法院应当依法受理。”根据这一条的规定,最高人民法院将“房屋登记行为”界定为行政行为,并纳入了行政诉讼的受案范围。但是,公民、法人或者其他组织对于作为“房屋登记行为”基础的民事法律关系发生争议并据此提起行政诉讼的,法院应当告知其应当先通过民事诉讼解决该民事争议,然后再通过行政诉讼解决不动产登记行为的合法性问题。为此,该解释第8条又规定:“当事人以作为房屋登记行为基础的买卖、共有、赠与、抵押、婚姻、继承等民事法律关系无效或者应当撤销为由,对房屋登记行为提起行政诉讼的,人民法院应当告知当事人先行解决民事争议,民事争议处理期间不计算在行政诉讼起诉期限内;已经受理的,裁定中止诉讼。”2015年最高人民法院发布《关于适用〈中华人民共和国物权法〉若干问题的解释(一)》第1条规定:“因不动产物权的归属,以及作为不动产物权登记基础的买卖、赠与、抵押等产生争议,当事人提起民事诉讼的,应当依法受理。当事人已经在行政诉讼中申请一并解决上述民事争议,且人民法院一并审理的除外。”根据这一条规定,不动产登记行为是被排除在民事诉讼之外的。可见,多年来最高人民法院对不动产登记行为争议应当通过行政诉讼解决的法政策态度一直是稳定、一致的。

  

   三、基于私法赋予登记公信力的行政事实行为

  

   (一)不动产登记行为公信力的基础

   不动产“登记制度,在形式上,是为不动产交易,尤其是为不动产所有权交易而设的程序性质的制度”。[xvii]在世界范围内,不动产登记制度主要有契据登记制、权利登记制和托伦斯登记制三种。我国《物权法》采权利登记制,即不动产一旦登记,登记名义人就获得不动产权利的确认,并且国家担保这种权利确认的正确性,此即为登记的公信力。[xviii]如上所述,在性质上不动产登记行为属于(表示性的)行政事实行为,没有(表意性的)行政决定那样的法效力,作为行政事实行为的不动产登记“公信力”是由《物权法》所赋予的。因为,“行政登记的法律效果产生于法律的直接规定,而非行政权的作用使然,自然不构成行政法上的法律效果”。[xix]本文认为,以下两个基础可以支持不动产登记行为的公信力:

   1.规范基础。

   《物权法》第14条规定:“不动产物权的设立、变更、转让和消灭,依照法律规定应当登记的,自记载于不动产登记簿时发生效力。”基于这一法规范,在面向第三人时,这一“登记簿”因其背后有国家担保而产生一种公信的法效果,保证了不动产交易秩序稳定、有序。“不动产登记之公信力乃登记制度之后盾和保障,其通过‘将错就错’之技术手段来实现这一功能。而法律之所以‘将错就错’,皆因第三人‘信以为真’。”[xx]正如学者所言,“从登记所产生的效力来看,登记行为是产生私法效果的行为,登记的首要意义在于物权变动的公示及公信,相对人及利害关系人均可查阅登记簿册,并且任何人均可相信登记权利而为交易。”[xxi]

   2.行为基础。

   不动产登记行为就其内容而言,是不动产登记机构依法将不动产权利归属和其他法定事项记载于不动产登记簿的行为。原则上,它是基于相关当事人的申请,不动产登记机构依职权对其提供的材料进行查验、实地查看后作出的行为。如前所述,它是行政法上的事实行为,《物权法》以立法的方式赋予其一种面向私法的法效果:公信力。

   (二)行政法向民法的渗透

   以私法方式赋予行政事实行为(登记簿)公信力,是行政法向民法渗透所产生的一种法现象。现代社会中,公、私两法域互为渗透已经是不可逆转的法律发展趋势,其边界也变得越来越不清晰了。作为公、私法的行政法和民法有各自调控的法领域,“但现代化的同时带动公领域和私领域的扩张,两者之间呈现有不只是反映左右意识形态的波段式拉据,而且是越来越多的交错,应然面的法律体系,很自然的也从公私法的二元变成多元”。[xxii]在基于债的法律关系而实施的不动产物权交付过程中,行政权的介入具有收缩私法自治范围的功能。也就是说,私法自治不是一个绝对自由的“王国”,在公共利益或者其他私人利益面前,私法自治的边界正在变小。

   1.登记功能:规制兼及交易安全。

   规制是政府控制社会的一套方法体系。“规制作为一种当代政策工具,其核心含义在于指导或调整行为活动,以实现既定的公共政策目标。”[xxiii]对于个人来说,不动产是其生存与发展的基本资源,并直接影响社会秩序的稳定与否。因此,国家权力介入不动产物权设立、变动过程之中,并以登记形式表达出来,旨在保护权利人的合法权益以及交易安全。为此,《不动产登记暂行条例》第1条规定:“为整合不动产登记职责,规范登记行为,方便群众申请登记,保护权利人合法权益,根据《中华人民共和国物权法》等法律,制定本条例。”该条例系国务院制定的行政法规,基于作为行政机关的国务院,不动产登记属于行政管理事项,并以行政机关的行政事实行为表现出来,其规制色彩浓重。正如有学者所言:“众所周知,我国不动产登记制度带有较为浓重的管理性色彩,整个登记制度是出于国家管理土地、房屋等不动产的需要而建立的,实务中,对于登记出现的问题,也多采用行政化的方式予以解决,国外早已成熟的物权登记实体法与物权登记程序,在我国一直未得到立法者的充分重视。”[xxiv]在对不动产登记行为合法性产生争议时,在现行法律框架内也是通过行政诉讼来解决的。[xxv]当然,在我国特殊国情之下,“就我国现有的不动产权利登记制度来说,由于其最初的建构目的并不是作为物权变动的公示手段以保护交易安全,而是作为国家对房地产管理的手段而存在的。”[xxvi]确保交易安全的不动产登记功能是在法制重建之后才依法赋予的。因为没有不动产的市场化交易,即使有不动产登记,其功能也可能仅仅限于规制。当不动产市场交易普遍化之后,保障交易安全就显得越来越重要了,且保障交易安全不仅能促进交易,加速不动产的市场流转,还可以降低不动产的交易成本。正如有学者所说,“唯当信赖不动产登记的人不会因登记的错误而遭受损失时,不动产登记才能得到市场的信赖,登记记录才会在每一次交易中被利用,登记制度也才能真正起到降低交易成本的功能。此即公信原则之真谛也。”[xxvii]当然,由于行政权具有天然的扩张性,一旦它获得了对不动产交易的规制,行政法就应当在另一个面向上设置若干制约机制,防止行政权越出法律设置的边界。

   2.立法政策与混合法。

   在立法政策上,不同于如德国等由法院担当不动产登记机关的制度设计,我国将不动产登记作为一项行政职权授予国家和县级以上地方人民政府的自然资源行政主管部门(不动产登记局)。这种立法政策安排必然产生如下两个结果:(1)行政法必然要介入到民法领域。比如,为了实施《物权法》第10条的规定,国务院和原国土资源部分别制定了《不动产登记暂行条例》(2019年修正)和《不动产登记暂行条例实施细则》(2016年)。借助于《物权法》第10条规定为切入口,作为行政法规的《不动产登记暂行条例》和部门规章的《不动产登记暂行条例实施细则》介入了民法法域,对基于债的法律关系所产生的不动产物权变动进行“国家干预”。(2)作为行政事实行为的不动产登记,法律本应只赋予其在行政领域中的法效果。但是,由于它是行政法介入民法法域之后的产物,那就必然要在民法法域中体现其相应的法效果,否则,这种“介入”就没有任何法律意义。在这样的情况下,一种公私混合法也不可避免产生了。在这样的“混合法”中,民法规范有时也会产生行政法的功能。亦即“让平等主体间的民事规范,主要地或附带地承担辅助管制政策,在现代立法已经是常见的现象,这类民事规范一方面实现了私法的公平正义,另一方面也借私益实现的诱因,减轻国家管制的执行负担,提高管制效率”。[xxviii]

  

   四、不动产登记行为公信力的限制:利益平衡

  

   (一)纠错机制及其边界

   行文至此,我们已经得到了这样一个结论:不动产登记行为在行政法面向上是行政机关依申请作出一个行政事实行为,载体为不动产登记簿;作为私法的《物权法》赋予该不动产登记簿的公信力,旨在促进不动产的交易,担保不动产安全交易。但是,基于人类的认知能力局限性,人类设计法律制度可能有的缺陷,以及人性弱点等因素,我们不可能确保每一个不动产登记都是客观、真实、正确与合法。那么,一旦在错误的不动产登记基础上进行的交易,法律如何保护相关各方的权利,这是不动产登记制度不可以回避的一个问题。

对这个问题,人们通常的反应是通过行政复议或者行政诉讼依法撤销不动产登记,然后再来处理留下的法律问题。这种“有错必纠”的政法思想固然没有错,但法的安定性、善意第三人的权利又当如何保护?在这里,“有错必纠”的法政策与法的安定性之间产生了一种紧张关系。既然两者所体现法律价值都不可以被牺牲,那么在利益平衡原则下创设有限的不动产登记“纠错”制度,可能是一种较为理性的选择。20世纪80年代,我们在不尽发达的行政法理论基础上制定了《行政诉讼法》,在未区分行政决定与行政事实行为的基础上,规定了以撤销判决为核心的行政诉讼判决体系。因此,无论是观念上还是实务中,撤销不动产登记(《物权法》之前通常称“房产登记”、“土地登记”)已经成为一种“共识”。[xxix]如有学者所言:“虽然我国登记制度涉及的事项繁多、类型多样,但基于公示功能所必需的稳定性、公信度则是其效力保障的共同核心,表现为登记效力的相对稳定性和对登记撤销权的限制。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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