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刘飞:行政协议诉讼的制度构建

更新时间:2019-10-14 22:44:36
作者: 刘飞  

   摘要:我国行政诉讼制度系以“对具体行政行为是否合法进行审查”为中心构建的,行政协议引发的争议原本难以进入受案范围。通过将行政协议拆分为“行政行为”和“其他协议行为”两个部分,行政协议中的“行政行为”部分得以进入行政诉讼。此种做法尽管在某种程度上有助于争议的部分解决,却无法得到行政法学理的支撑。行政协议与行政行为同为行政机关的活动方式,二者之间应是并列关系。认清行政协议与行政行为的关系定位,是构建行政协议诉讼制度的关键性前提。我国尚未有实体法对行政协议及其制度构建作出明确规定。先期对行政诉讼制度加以调整,借助“行政争议”而非“行政行为”界定行政诉讼受案范围,有助于缓解当下制度设计与学理之间的紧张关系,为未来行政协议诉讼制度的构建提供必要的制度空间。

   关键词:行政协议;行政行为;行政诉讼受案范围;行政协议诉讼

  

   引言

  

   2014年修改通过的《中华人民共和国行政诉讼法》第12条第1款第11项规定,公民、法人或者其他组织认为“行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议”而提起诉讼,由人民法院受理。这是我国行政诉讼法首次对行政协议诉讼作出明确规定。参与该次修法工作的学者认为,行政协议诉讼乃是新增内容。[1]对于此项变化,行政法学界普遍乐见其成,称之为“确属难得”[2] “非常来之不易的重大突破”。[3]与此同时,民商法学界的质疑声则不绝于耳。实际上,行政协议诉讼制度具体应当如何建构的问题,在行政法学界内也尚未形成基本共识。诸如行政协议的判断标准与成立要件、审查对象应如何界定、应否设定特别的起诉期限、应否适用特别举证规则、应否设置特别的判决方式、应否构建双向性诉讼制度、如何认定协议无效等重大问题,在行政法学者中仍争议不断。此种情形下,期望各方形成基本共识,似乎还为时尚早。

   行政协议诉讼同其他类型行政诉讼的根本不同在于,其不仅涉及行政机关履行行政职权的行为是否合法与合理,还涉及行政机关在行政协议缔结、履行、变更、解除过程中的其他行为以及行政相对人行为的合法性与合理性等问题。套用学界更为常见的说法,传统的行政诉讼制度系聚焦于具体行政行为这一行政性决定的合法性审查而设置的,而行政协议兼具行政性与合同性。[4]在其他诉讼类型中,形成争议的源点与法院审查的对象都限于行政机关的行政行为。行政协议诉讼不仅涉及行政机关履行职务的行为,还涉及行政机关的履行协议行为以及行政相对人的行为。于是,行政协议被纳入受案范围后,究竟应当如何定位行政行为与行政协议之间的关系、如何看待和处理行政机关履行协议的行为以及相对人的行为、如何设置适合于审查行政协议争议的诉讼制度等,成为进一步构建行政协议诉讼制度的前提问题。展开来看,相关问题又可进一步细分:行政协议究竟是如何进入行政诉讼的?当前行政诉讼法是如何定位行政行为与行政协议之间关系的?对行政协议诉讼作出规定是否意味着对民事诉讼的完全排除?行政诉讼法是否基于行政协议诉讼的特殊性而为之设置了专门的诉讼制度?只有澄清这些疑问,才有可能建构行政协议诉讼制度。

  

   一、行政协议进入诉讼之途

  

   “行政协议”被写入行政诉讼法之前,学界用以指称行政协议概念的表述形式不一而足,以“行政合同”“行政契约”最为常见,“公法合同”“公法契约”“行政协议”“政府合同”“行政机关合同”等也间或见于文献之中。在这些表述形式里,“行政合同”的接受度最高,不仅被学界广泛采用,也在官方文件中较常出现。有学者指出,在修改行政诉讼法的过程中,由于行政合同一词十分敏感,为避免引发过多争议,立法回避了行政合同的概念而采用了行政协议的表述,行政协议实质就是行政合同。[5]这在一定程度上道出了修法者使用“行政协议”而非“行政合同”的具体原因。实际上,不论制度文本中采用哪个概念,学者们对其具体内涵的看法都可能有所不同。本文不对相关学理概念之间的差别作具体评析,而是直接基于现行行政诉讼法有关行政协议的规定展开论述。在探讨学理问题之时,对于学者观点或论述的引用,本文保留被引者的表达方式。

   有学者认为,行政协议被纳入行政诉讼受案范围,“在一定意义上也得益于对具体行政行为概念的放弃,从而扫清了双方行政行为登堂入室的法律障碍”。[6]此种观点虽有其学理意义,却经不起仔细推敲。删去“具体”二字后,“行政行为”的范围虽在理论上应当有所扩容,但其实质内容仍与原“具体行政行为”基本相当,并不能涵盖抽象行政行为、行政计划、事实行为等行政机关的其他活动方式。[7]如果认为行政协议属于可诉的行政行为,那么其内涵也应被限定为“行政机关针对特定的、具体的事项对外作出的能够产生法律效果的行为”。[8]对于行政协议与行政行为之间的关系,司法裁判中不乏有法官认为行政协议“既是一种行政行为,具有行政行为的属性,又是一种合同,体现合同制度的一般特征”。[9]在有关行政协议的争议中,行政相对人往往指责行政机关在行政程序中未给予其陈述、申辩的机会,进而向法院诉称行政机关程序违法。[10]这表明,行政相对人倾向于认为行政机关在行政协议项下的行为系应当遵守相关程序规定的行政行为。

   实际上,以“行政行为”取代“具体行政行为”并非始自2014年修法。1989年行政诉讼法颁行之初,由于学术界与实务界尚未普遍认识到行政协议的作用,仅允许单方行为进入行政诉讼。反映这一认识的标志性文件是最高人民法院于1991年6月11日发布的《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见(试行)》(以下简称“行政诉讼法贯彻意见”),其第1条把具体行政行为限定为单方行为。作为取代“行政诉讼法贯彻意见”的司法解释,《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称“行政诉讼法执行解释”)第1条采用了“行政行为”的表述,在删去“具体”二字的同时,不再将其限定为单方行为,以表明行政合同纠纷属于行政诉讼的受案范围。[11]尽管1989年行政诉讼法并未对行政协议作出规定,基于“行政诉讼法执行解释”,行政协议中的部分内容也得以被纳入行政诉讼受案范围。结合该法中的明确规定,凡属具体行政行为即可被纳入行政诉讼受案范围,不论其是否发生在行政协议的缔结、履行、变更、解除过程中。这即是说,对于兼具行政性内容与协议性内容的行政协议来说,行政机关就行政性内容作出的决定被视为行政行为并纳入受案范围,对于其他协议性内容则不作此种处理。这一做法反映了当时学界较为一致的看法,即认为行政合同行为属于行政机关具体行政行为中的一种。[12]沿此思路前推,势必可以得出这样的结论:即便没有“行政诉讼法执行解释”对于行政诉讼受案范围的恢复性解释,行政诉讼法也为法院受理行政合同提供了充分的法律依据。[13]因为,依据1989年行政诉讼法第11条第1款第8项,只要相对人认为行政机关侵犯了其人身权、财产权并提起诉讼,相关诉讼即属于人民法院行政诉讼受案范围。即便是在“行政诉讼法贯彻意见”将具体行政行为限定为单方行为的时期,只要认可行政协议框架内存有具体行政行为的一席之地,行政协议依然可以进入行政诉讼。如此看来,2014年修法时明文写入“行政协议”,不过是对此前行政诉讼法实施过程中已经存在的制度安排进行再度确认。只不过,修法者将原法框架下不能被直接认定为具体行政行为的“不依法履行”“未按照约定履行”等所谓履行协议行为纳入了行政诉讼受案范围,[14]使得修法后的相关规定看上去好像是新的内容。

   上述分析足以揭示出行政协议进入行政诉讼的基本途径:首先通过“行政诉讼法执行解释”把行政协议中的具体行政行为部分纳入受案范围,然后修改行政诉讼法,在对“协议”作出明确规定并删去“具体”二字的同时,把行政机关的履行协议行为也纳入受案范围。从形式上看,行政协议进入行政诉讼受案范围的过程,始于“行政诉讼法执行解释”对于行政协议中具体行政行为部分的容纳,基本完成于行政诉讼法对于“协议”作出明确规定。这一过程又可具体分为四个阶段:首先是行政协议未能实际进入诉讼的阶段。尽管1989年行政诉讼法的明文规定并未完全排斥行政协议,但早期司法实践中的认知局限使得行政协议无法实际进入诉讼。第二个阶段是经由“行政诉讼法执行解释”对“行政诉讼法贯彻意见”的修正,行政协议中被认定为具体行政行为的部分可以进入行政诉讼。第三个阶段是通过2014年修改行政诉讼法,在对行政协议作出明确规定的同时,把此前无法被直接认定为具体行政行为的“不依法履行”“未按照约定履行”等纳入了行政诉讼受案范围。从《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称“行政诉讼法适用解释”)中还可以看出,[15]最高人民法院致力于对行政协议作扩大解释,将法律文本中语义不明的“其他协议”亦纳入了受案范围。第四个阶段为最高人民法院出台专门的行政协议司法解释阶段。可以预期,行政协议诉讼制度将在该阶段得到进一步规范化,但受限于现有制度框架,新的司法解释也只能依循现有路径作出力所能及的规范化努力。

   厘清行政协议进入行政诉讼的整个进程后,不难发现,这实际上是一个行政协议被逐块拆分、各部分次第进入行政诉讼受案范围的过程。正如邢鸿飞所言,能否就行政契约纠纷提起行政诉讼,关键在于行政契约是否属于行政诉讼受案范围内的行政行为。[16]通过立法与司法之间的交互努力,行政协议范畴之内越来越多的部分被拆分开来并相继纳入行政诉讼受案范围。这一做法看似合理,也的确能够解决一些司法实践问题,故学界一般持认同态度。然而,在此过程中,有一个关键问题始终未能得到解答:行政协议的缔结、履行、变更、解除作为一个完整过程不可分割,其能否被拟定为一个可以被随意拆分并且随着行政诉讼司法实践的变迁而不断变换的对象?具体而言,在2014年修改行政诉讼法之前,应否以及如何从行政协议中拆分出类似于具体行政行为的部分并将该部分率先纳入行政诉讼受案范围?在行政协议进入受案范围后,行政诉讼法还应当设置哪些诉讼程序来适应行政协议诉讼的审查?原本未能纳入行政诉讼的不依法履行、未按照约定履行等履行协议行为能否完全进入行政诉讼?从深层来看,这些疑问共同指向的核心问题可以归结为:当前行政诉讼法是如何定位行政行为与行政协议之间关系的?解答这一问题,不仅对于评判行政协议进入行政诉讼的具体路径具有基础性意义,也能为行政协议诉讼制度的未来构建带来启发。

  

   二、行政行为与行政协议的关系定位

  

   “行政诉讼法适用解释”第11条第1款将行政协议定义为:“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标,在法定职责范围内,与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。”该定义颇为符合学界主流观点。[17]对于行政协议与行政行为之间关系的定位,行政诉讼法与“行政诉讼法适用解释”均未予置评。基于行政诉讼法第12条第1款第11项,有关行政行为与行政协议之间的关系,至少存在以下两种解读方式:

其一,认为它们是从属关系,即行政协议从属于行政行为。根据行政诉讼法第2条第1款的规定,行政诉讼的诉讼对象被设定为行政行为,行政协议自然不应置身其外。例如,李霞认为,行政合同是行政行为的一种形式。[18]黄学贤认为,行政协议毋庸置疑具备行政行为属性,是一种特殊的行政行为。[19]沈福俊认为,尽管行政协议具有合同属性,整体上仍然属于行政行为范畴。[20]王学辉认为,行政协议本质上属于行政行为中的双方行政行为,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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