返回上一页 文章阅读 登录

秦前红 等:关于《公职人员政务处分法(草案)》的研究意见

更新时间:2019-10-14 21:36:21
作者: 秦前红 (进入专栏)    
其中,特别需要把握好两个问题:

  

   一是注意区分党内法规与国家法律,区分党纪处分、党内问责、党内组织处理和政务处分、公职人员问责、公职人员组织调整,不宜将上述两类规范、处理手段在作为国家法律的本法中混同,也不宜在本法中设定因违反党纪而应受政务处分,因党纪处分处理而改变法定政务处分的情形。

  

   二是注意平衡“党纪严于国法”和“政务处分匹配党纪处分”的关系。政务处分在处分种类、运用规则、适用情形和程序等方面的规定,需要与党纪处分的相关规定相适应,但是,如果二者完全“匹配”,也就难以体现“党纪严于国法”的原则。

  

   比如,党纪处分与政务处分的种类设置不一致,前者有五种,后者有六种:较开除党籍处分更轻的党纪处分是留党察看、撤销党内职务,较开除处分更轻的政务处分则是撤职、降级,在撤职之前并没有“留职察看”的处分种类;较警告更重的党纪处分是严重警告、撤销党内职务,而较警告更重的政务处分是记过、记大过,再重的才是降级、撤职。因此,政务处分在设定运用规则和适用情形等方面,不宜机械比照、盲目套用党纪处分的相关规定,应当具体分析,在总体上保持“轻重程度相匹配”。

  

二、关于具体条文的意见

  

   (一)关于“总则”的意见

  

   1.建议删除第3条关于公职人员范围的列举

  

   建议删除第3条对六类公职人员的列举,理由如下:一是本条确定的范围是“公职人员”,监察法第15条的表述则为“公职人员和有关人员”。二是列举的对象与监察法第15条基本一致,本法并没有重复列举的必要。

  

   2.建议修改第4条第1款关于移送监察机关处理的规定

  

   第4条第1款规定“案件重要或者复杂的,可以依法移送监察机关处理”,建议作如下修改:

  

   (1)“案件重要或者复杂”的表述过于抽象,建议明确“重要”和“复杂”的程度、标准等要素,否则可能导致实践中任免机关、单位一概以“案件重要或者复杂”为由将案件移送监察机关处理。

  

   (2)在“可以”移送监察机关处理的基础上,还可以考虑规定监察机关在必要情况下,主动“介入”有关案件或者“要求”任免机关、单位将该案件移送监察机关处理。

  

   3.建议修改第5条关于基本原则的表述

  

   (1)建议删除第5条第1至5项首句“党管干部”“依法依规”“实事求是”“民主集中制”和“惩前毖后、治病救人”等概括表述,仅保留各项第二句。

  

   理由如下:一是作此简化,均不影响各项基本意思的理解。二是除“民主集中制”外,其余表述均不是法律语言的规范表达或者法律专有词汇。三是第2项“依法依规”中的“规”所指对象不明,如果按该项所述的“根据法定事由,履行法定程序”,“规”也应仅指行政法规、地方性法规和规章等国家立法,不包括党内法规和党政机关制定的其他规范性文件。同时,是否以及如何使用“依法依规”的表述,还应当注意同草案第64条授权国务院、国家监委等机关“制定具体规定”的规定保持协调。

  

   (2)建议将第5条第1项的“坚持党的领导”修改为“坚持党对公职人员政务处分工作的领导”。“严格按照管理权限履行批准手续”中的“管理权限”是指干部人事管理权限还是监察机关案件管理权限?考虑到干部人事管理权限在同级党委,规定“严格按照管理权限履行批准手续”,就导致在规范层面将政务处分的决定权转移至党委,并不恰当。

  

   如果指监察机关案件管理权限,也不适宜放在第1项,建议调整至第2项中规定,并修改为“严格按照管理权限依法办理”。修改后的第2项为“根据法定事由,履行法定程序,严格按照管理权限依法办理”。

  

   (3)根据宪法“国家尊重和保障人权”,监察法“保障当事人的合法权益”的规定,参照公务员法、刑事诉讼法和治安管理处罚法等法律相关规定的表述,建议在第5条增加一项基本原则,即权利保障原则,规定“尊重和保障人权,保护当事人的合法权益、人格尊严”。

  

   4.建议修改第7条给予涉嫌犯罪公职人员政务处分的顺序

  

   第7条规定“公职人员涉嫌犯罪的,一般应当先依法给予政务处分,再依法追究其刑事责任”,“一般情况”应当仅限于公职人员涉嫌职务犯罪的情形,因为案件调查和处置权限都属于监察机关;涉嫌非职务犯罪时,应当根据司法机关生效判决、裁定、决定给予政务处分,此时这种顺序就不能适用,否则就与草案第49条第1款相冲突。

  

   因此,建议将第7条修改为“公职人员涉嫌职务犯罪的,一般应当先依法给予政务处分,再依法追究其刑事责任。涉嫌其他犯罪依法应当受到刑事责任追究的,适用本法第四十九条第一款的规定”。

  

   (二)关于第二章“政务处分的种类和适用”的意见

  

   5.建议修改第12条关于犯罪公职人员的处分运用规则

  

   (1)第12条第2款规定“过失犯罪+被判处三年以下有期徒刑或者被判处管制、拘役”的情况,“一般”应当给予开除处分。同时规定,在“特殊情况下”,经报批程序可以不予开除,而是给予撤职处分。

  

   该规定比照了《中国共产党纪律处分条例》第32条第2款中“个别可以不开除党籍”的规定。但是,“特殊情况下”包含许多的可能情形,不宜笼统规定,建议明确“特殊情况”的主要情形,如公职人员日常表现一贯良好,由于缺乏必要知识、工作和生活经验等原因造成过失犯罪等。

  

   (2)第12条第3款规定“过失犯罪+情节轻微且未造成实质社会危害+检察院不予起诉”的情形,给予撤职和开除的处分。该规定比照了《中国共产党纪律处分条例》第31条第1款的规定,然而,相同情形下,党纪处分设定了撤销党内职务、留党察看和开除党籍三个处分档次,政务处分仅设定了撤职和开除两个处分档次,处分程度显然过重,不符合比例原则和情理,不能体现“党纪严于国法”的原则,也难以体现治病救人的精神。建议增加降级作为此类情形的一个处分档次。

  

   6.建议斟酌第13条第2款、第3款关于运用政务处分以及党纪处分、组织处理的规定

  

   建议斟酌第13条第2款“……有关机关可以依照规定给予诫勉等组织处理”,第3款“公职人员同时受到政务处分和党纪处分、组织处理的,按照最长期限执行”的规定。

  

   (1)“组织处理”“组织调整”原属党建话语,对照而言,2018年修订的公务员法仅规定了“组织调整”的惩戒方式。第2款中的“组织处理”如果指代《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党问责条例》等规定的“组织处理”,就不适宜在本法中规定。

  

   如果意指公务员法中规定的“组织调整”,就应当统一用词,但即便如此,还存在本法“组织处理”与公务员法“组织调整”不相对应的情况:公务员法规定的公务员惩戒方式包括谈话提醒、批评教育、责令检查、诫勉、组织调整、处分,而第2款“给予诫勉等组织处理”的表述,将诫勉作为组织处理的一种形式,明显不当。因此,建议将第2款修改为“……有关机关可以依法给予诫勉、组织处理”。

  

   此外,参照相关实践,“组织调整”或“组织处理”包括停职检查、调整职务、责令辞职、免职、降职等措施,实践中还需要把握好免职与撤职、降职与降级的关系。

  

   (2)第3款“公职人员同时受到政务处分和党纪处分、组织处理的,按照最长的期限执行”的规定,混同了党内法规调整关系和法律关系,不属于党的十八届四中全会要求的党内法规同国家法律的“衔接和协调”,而是二者的“交叉”。

  

   在如《党政领导干部选拔任用工作条例》第56条等党内法规中,设置因党纪政务处分而延长组织处理影响期的规定尚且可行,体现了“党纪严于国法”的原则。但是,在国家法律中作此类规定目前缺乏法理基础,必须慎重考虑。其中也存在规范和实践层面的难题:

  

   一是“期限”指什么期限,是否指“影响期”?如果不是,那么又指什么期限?如果是,《中国共产党纪律处分条例》并没有明确使用各种处分“影响期”的表述,只在规定留党察看时使用了“留党察看期限”“受留党察看处分期间”和“留党察看期间”的表述;《中国共产党问责条例》和《党政领导干部选拔任用工作条例》则使用“影响期”的表述;本法第10条的表述是“受政务处分的期间”,第22条、第23条和第24条使用“受处分期间”的表述,到底应当是“期限”还是“期间”?是否应当考虑统一各种表述?

  

   二是如果指影响期,即受处分处理的影响期间,若政务处分的影响期较短,而党纪处分、组织处理的影响期较长,就将出现基于党内法规规定而使法定的政务处分影响期被延长的情形,务必慎重考虑此制度设计的法理依据与现实合理性。

  

   7.建议修改第14条数个违法行为合并处理的运用规则

  

   第14条规定公职人员如有两种以上行为应当受到处分的,按其数种违法行为中应当受到的“最高处分加重一档”给予处分。实践中,若公职人员有数种行为均应受“降级”处分,由此加重一档按“撤职”处分,尚可以理解。然而,对两种违法行为分别对应最轻处分“警告”和次最重处分“撤职”的公职人员,也一概加重一档而予以“开除”处分,显然不符合情理,也不符合比例原则和治病救人的精神。

  

该规定比照了《中国共产党纪律处分条例》第32条的规定,但基于“党纪严于国法”的原则和治病救人的需要,并不宜照搬党纪规定。建议考虑采用《行政机关公务员处分条例》第10条的规定,即“同时有两种以上需要给予处分的行为的,应当分别确定其处分。应当给予的处分种类不同的,执行其中最重的处分;应当给予撤职以下多个相同种类处分的,执行该处分,并在一个处分期以上、多个处分期之和以下,决定处分期”,同时特别规定此类情形的影响期可以延长至最长不超过48个月。(点击此处阅读下一页)


爱思想关键词小程序
本文责编:limei
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/118557.html
文章来源: 中国法律评论 公众号
收藏