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高启耀:国家治理新趋势:民意与法治的融合

——以“滴滴案”和“刘海龙案”为切入点

更新时间:2019-09-30 00:07:44
作者: 高启耀  
法律思维中必然包含特定历史环境下的价值倾向[12](P32)。法治国家是现代化国家的基本形态,法治国家的基本特征是国家依法治理,国家的公权力受法律的约束,人民的私权利受法律的保护,社会在法律的规范下有序运行[13](P48)。国家治理体系是国家在依宪执政、依法执政进程中建立的动态平衡型稳定格局[14](P83),诸如制度架构、规则保障以及结果反馈等探索性手段均意在限制主观任意性,因为正义的标准极难把握。

   2. 实质正义的标准应在民意。正义意在全面实现个人价值,但无往不以社会整体为基础。人的全面发展要以“他们的社会关系作为他们自己的共同的关系,也是服从于他们自己的共同的控制”[15](P56),正义的标准应由理性价值来塑造。实现实质正义是一个在逐渐加深信息交换程度的前提下,通过社会整体共识来稳固特别对待效果的过程。特别对待效果能否得以稳固,应当看理性价值向目的价值的回归程度:当特别对待具有非正义性时,该效果将难以稳固,如营私舞弊、权责失衡等;反之则该效果将得到社会拥护,如帮扶弱势群体等。

   (二)法治建设成效应维护并加强国家公信力

   国家公信力来源于人民群众的支持,法治建设是维护并加强国家公信力的重要推手[16]。在互联网时代,民意所包含的目的价值与理性价值的冲突则表现得更加明显。国家公信力有赖于全方位、综合化的国家治理成果,有赖于包含立法公信力、行政公信力、司法公信力在内的全面建设。

   1. 立法公信力要求正视民意的表现形态。不同形态的民意与法治融合的价值论、方法论、功能论不同。国家公信力的基础在于良法之治,可达成的社会规范是维护社会公平正义的前提。与法治相融合的民意有两重表现形态:一是法治建设项下的民意,即反映在立法成果当中的人民的意志;二是与法治同位阶的民意,即与法治相结合的道德。道德是民意,它同样包含目的价值和理性价值,与法治可能有冲突,但对法治有补充价值。立法要有公信力,就必须重视缓解道德层面的民意与法治之间的张力。

   2. 行政公信力要求尊重民意的个体表达。2018年度“爱德曼全球信任度调查报告”指出,我国社会群众对政府的信任度达到84%,继续蝉联全球第一[17]。行政的公信力首先表现在个体诉求与公共利益冲突的处理结果上[18](P63)。同质化个体诉求的积聚效果极易揉进兼含目的价值和理性价值的其他因素,从而加重推行公共政策的困难。我国的行政主体是服务型政府,其公信力来源于国家公权力保障。行政结果应辩证地满足个体诉求:其一,以合法行政、信息公开为前提;其二,为向公共利益让步的个体诉求提供损失填补;其三,填补数量符合法律规范以及社会合理的期待水平。

   3. 司法公信力要求完善民意的救济机制。司法公信力是社会群众对司法活动的主观评价或价值判断。司法以形式正义为基础,以实质正义为目的,但司法的被动性决定了它只能发挥辅助功能。司法是继续主张个体诉求的最终渠道,裁判的终决性提升了司法的价值效用。法治建设包含从立法到行政再到司法等动态环节,广义的司法活动能影响立法(自由裁量权)和行政(司法变更权)的结果。

   (三)国家治理的引导功能依赖于民意与法治的融合

   民意与法治的融合应引导国家治理更趋完善,它本身是通过追求个案结果来实现国家公信力(理性价值),并最终落实到实质正义(目的价值)的过程。国家治理的成效始终以经济建设为基础,并随着经济不断发展而逐渐完善。

   1. 信息时代社会交往的新趋势需要国家治理的引导作用。中国传统的人情社会可以理解成礼治多于法治[19](P54-146),二者之间的区别在于礼治不易形成规范的公示效果。礼治所尊崇的规则有三个特点:(1)不成文;(2)除核心的原则较为统一外,其他细致性规则因地、因时各有不同;(3)解释标准过于弹性。相较之下,法治的规范化、统一化、原则化更加明显。当今我国传统的人情世俗略显淡化,地域习俗间的差异也逐渐降低。借助高效的信息传导机制,同质化舆论群体的规模更加壮大[20](P108-126),其中各个群体所共同尊崇的公平正义、契约诚信、民主协商、损失填补等基本原则成为平衡目的价值与理性价值的重要标尺。

   2. 中性的社会舆论欲发挥积极作用需要国家治理的引导作用。社会同质群体基数扩大意味着个案正义的关注度提升。同质群体自身存在结构性张力和冲突,当理性价值和目的价值、情感诉求和利益诉求等发生碰撞时,整体理智思辨效能下降会误导舆论风向,增强舆论压力,甚至可能引发消极后果。要发挥国家治理成果的引导作用,就要解决当理想价值与目的价值发生冲突时、且个体损失的弥补仅符合经济现状却难以完全满足该同质群体要求的情况下国家发展的方向问题。

   3. 国家治理成效应当接受民意与法治的双重考验。在互联网时代,舆论信息会在极短的时间内积聚,其中包含着不同群体对国家治理成果的不同诉求。社会整体与分散化群体针对法治的认知程度不同,积极的舆论之间也会发生摩擦冲突。但舆情积聚效果也日渐分散[21](P2),社会舆论整体关注的事件所反映的问题会更加突出,因为“一个目标或意图对一个集团来说是公共的这一事实本身,就说明这个集团中没有人能被排除在实现这一目标所带来的利益和满足之外”[22](P15)。社会舆论集体关注的内容恰是整个社会所亟须的共同利益。个案舆论与司法结果、行政行为之间互动的传统在自媒体时代得到延展,在舆情高热的情况下缓解飙升的压力指数却是国家治理应直面的问题。

  

   四、民意与法治融合的国家治理机制创新:构建舆情联动机制

  

   只强调司法正义和政务公开等问题极易超越单体机制的承载力,舆情关注的个案处置结果会在继发的相似事件中被强化认知o。因此,有必要构建舆情联动机制来创新国家治理机制。

   (一)舆情联动机制及其实践意义

   舆情联动机制是指在国家治理的过程中,办案主体通过多样的实时联系来接收、分析并反馈舆情的运营机制。它是在信息技术的支撑下,由信息接收部门将舆情呈递主管部门,再由主管部门正面提出依法解决方案,并将舆情所反映的现行法制不足提交至立法部门的一套机制。

   舆情联动机制能提升个案矫正结果的灵活性。习近平指出:“全面深化改革必须着眼创造更加公平正义的社会环境,不断克服各种有违公平正义的现象,使改革发展成果更多更公平惠及全体人民。”[23]舆情联动机制更具主动性,有利于国家及时感知其他亟待矫正的个案。中国特色社会主义法治体系本身蕴含着灵活的个案矫正机制,但倘若灵活的标准过于弹性,可能消极影响法治建设的权威性和稳定性。将舆情联动机制纳入国家治理体系有利于权衡个案矫正机制的弹性限度,减少相互推诿、权力分配不明等问题。

   (二)舆情联动机制的构建逻辑

   “滴滴案”和“刘海龙案”为我们提供了科学有效的舆情联动机制建构逻辑,即整合舆论→提炼民意→完善法治→反馈社会。不同于传统的立法完善程序,舆情联动机制以信息共享为基础,通过降低社会信息不对称来实现民意与法治的融合。

   1. 整合舆论。首先相关部门o应归纳整合舆情走向的目的价值,依法共享信息资源并以社会公共利益作为权衡参照,据此弥补社会群体认知舆论的价值偏倚。例如,滴滴公司接收并处理信息意在实现其营利目的[24](P2114-2124),而用户还关注网约车软件的安全效用。故滴滴公司在保护用户人身安全的同时,还要保护用户的隐私。相关部门应及时剖析舆论的分歧和焦点并作出回应,一方面向社会普及成文的立法规范,另一方面向其他主管部门反馈新情况和新问题。

   2. 提炼民意。舆情主管部门应从专业角度考虑舆情与民意之间的关系。舆情联动机制应规范信息的表达途径,杜绝信息表达的内容中附带的煽动情绪以及狭隘诉求。主管部门从舆论中提炼民意应以国家利益和公共利益为标尺,更要尊重少数群体在社会整体中的重要地位。法治成果的专业性使其超越社会一般认知水平,其对理性价值的维护和目的价值的维护虽然辩证统一,但在微观问题上难免有分歧。

   3. 完善法治。当主管部门或其监督部门发现成文的规范难以解决问题或亟待完善时,应将该问题提交立法部门。从舆情中提炼的民意应得到法治建设成果的尊重。社会转型期的法律制度本身的进步应满足社会价值观体系、社会组织架构特征、社会机制体制运转的要求,当代社会信息传递机制的优势在于全面整合与法治建设相关的经济、道德、生态等因素的作用机制,以及法治建设本身包含的法律制度、法治体制和法治文化等的具体问题,是不断完善法治建设的重要推手。

   4. 反馈社会。国家治理应当做到事前普法、事中公开、事后释法,平衡法律制度的规范效应和个案效应。“滴滴案”中执法部门和“刘海龙案”中司法部门的行为符合我国现行的法律规定,两案引起社会舆论关注的焦点不仅包括法律制度本身是否合理,还包括行政和司法行为是否合法合规。社会群众感知法治建设成效的方式多立足于个案目的价值的实现程度。个案结果不一定与舆论导向完全吻合,平息舆论不一定就是符合民意。舆情问题主管部门作为国家治理的直接行为主体应对个案结果作出合理解释,国家治理应减少因法治完善而引发的滞期。

   (三)构建舆情联动机制的三个注意事项

   1. 在保障执法规范的前提下增强执法效果的公信力。我国行政执法行为规范化时常成为社会舆论的焦点,如《行政处罚法》的听证程序和监督机制,《行政许可法》的多头审批和公示期限,《行政强制法》在先予执行和催告程序等方面的不足。然究其根本无非是行政执法行为的合理性问题。舆情联动机制有助于社会群众了解权力限度、执法程序和执法过程,藉此能够树立执法行为的公信力。“滴滴案”的法治意义首先归功于乐清市公安局积极的执法行为,这为社会群众解决与滴滴公司之间关于公共安全问题的矛盾提供了法治保障。

   2. 在捍卫司法独立的前提下实现司法结果的导向作用。“刘海龙案”主要的法治意义有二:一是为司法界适用无限防卫权提供了案例借鉴,二是通过司法公正平息舆论增强了司法公信力。司法应当尊重舆论而非屈从于舆论。舆情压力是司法改革的动力,而非干预司法结果的筹码。“建设公正、高效、权威的社会主义司法制度是深化政治体制改革、推进国家治理体系和治理能力现代化的重大举措,是全面推进依法治国、建设法治中国的重要内容”[25](P37)。舆情联动机制意在维护司法结果的规范导向作用,是维护司法机关依法公正裁判的社会监督模式。

   3. 国家治理应全面协调法治建设,舆情联动机制应为此提供助力。法治建设应明确立法、执法、司法等部门的职责权限,舆情联动机制能够加强部门之间的协调运转能力。主动执法积极性和司法程序独立性等领域均存在问题的根源不在于这两个制度的本体设计,而在于法治建设整体机制体制设计,尤其是法治建设各环节之间的协调程度、执法司法结果的责任承担制度是否合理,都是影响前述建议实施效果的重要因素。

  

   五、结语

  

推进国家治理体系和治理能力现代化的核心是推进国家治理法治化。法治缘于其本身的宏观性、抽象化,故而其项下的法律制度、法治体制和法治文化等具体实施机制均在社会生活中被视为法治建设成效。法治建设本体来源于民意的表达机制,这本是一个传统命题,却在当代社会因信息技术对社会生活的冲击而出现新的问题。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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