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高培勇:论国家治理现代化框架下的财政基础理论建设

更新时间:2019-09-27 08:50:00
作者: 高培勇 (进入专栏)  
它不是某一个领域的改革,也不是某几个领域的改革,而是全面的、涉及所有领域的改革,包括经济体制改革、政治体制改革、文化体制改革、社会体制改革、生态文明体制改革以及国防和军队改革、党的建设制度改革等各个领域。换言之,全方位联动的改革,是全面深化改革的突出特点。

  

   既然是全方位联动的改革,围绕它的推进,就需要统筹安排,尤其是对各领域改革最终是为了什么、要取得什么样整体结果的统筹安排。故而,围绕全面深化改革而提出的目标,不能是仅仅覆盖某一领域的,也不能是覆盖某几个领域的,而是要覆盖所有领域的。于是,从总体角度布局改革、提出一个统领所有领域改革的总目标,肯定要成为当然之举而成为中共十八届三中全会 《决定》的纲领:“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”。③易于看出,在这一表述中,“发展和完善中国特色社会主义制度”是一个基本前提或根本方向,总目标实际上落在了“推进国家治理体系和治理能力现代化”身上。

  

   之所以将国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标,显然有深刻考虑。从根本上说来,中国的改革是一场深刻而全面的社会变革,牵涉一系列体制机制的转型。随着改革不断深入和社会主义市场经济体制基本框架的逐步确立,各领域、各环节之间改革的互动性明显增强,几乎每项改革都会牵动或影响到其他方面的改革,几乎每项改革也都需要其他方面的改革协同配合。来自各方面的信息表明,当前中国经济体制改革的重点、难点是与政治、文化、社会、生态文明等领 域的问题相互交织在一起的,必须通过全方位联动的改革加以推进。④

  

   中国已经持续30多年的改革开放事业,在取得举世瞩目的发展成就的同时,也积累了一系列不容回避的社会矛盾和问题。倘若这些矛盾和问题不能有效地得到解决,不仅改革难以推进,发展难以持续,而且会危及国家的长治久安。有效地解决当前面临的矛盾和问题,显然需要成熟的国家治理体系和高超的国家治理能力。

  

   相对于我国的经济社会发展水平和人民群众的要求,相对于当今世界日趋激烈的国际竞争形势,相对于实现国家长治久安的目标,我们在国家治理体系和治理能力方面还有许多弱项和短板,有些方面甚至成为制约发展和稳定的重要因素。为了人民幸福,为了社会和谐稳定,为了国家长治久安,我们必须大踏步地跟上时代的步伐,形成有效的国家治理体系和治理能力,全面提升国家治理体系和治理能力水平。

  

   ①《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干重大问题的决定》,北京:人民出版社,1993年,第1—2页。

   ②《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干重大问题的决定》,北京:人民出版社,2003年,第1—2页。

   ③《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,第3页。

   ④ 田国强、陈旭东:《论中国深化改革面临的四个转变》,《中国高校社会科学》2014 年第2期。

  

   纵观世界风云变幻,大多数的社会动荡、政权更迭,固然可从多个方面去归结原因,但其中一个根本性的问题就在于没有形成有效的国家治理体系和治理能力。由于没有有效的国家治理体系和治理能力作为依托,遇到社会矛盾和问题就会捉襟见肘,甚至久拖不决,起初本来不那么严重的矛盾和问题也会因日积月累而积重难返,导致严重的政治后果。

  

   进一步说,国家治理体系和治理能力水平也是现代文明国家的重要标志。衡量一个国家的文明程度,除了诸如生产力发展水平、社会制度的优越性、国民道德素养状况、社会和谐稳定程度等方面的指标外,国家治理体系和治理能力也是其中的重要考量。故而,随着我国经济和综合国力的迅速提升,①适应国家现代化的总进程,推进国家治理体系和治理能力的现代化,以此为基础,建构文明国家形象、提升中国的国际地位,不仅非常必要,更是迫在眉睫。

  

   一言以蔽之,在新的历史起点上,我们要着手打造一个现代国家应有的制度形态。②正是认识到推进国家治理体系和治理能力现代化的极端重要性和极端复杂性,中共十八届三中全会在将其作为统筹推进各领域改革的总目标加以提出的同时,以制度安排为主要线索、以制度定型为主要目标,确立了国家治理体系和治理能力现代化的目标:“到二0二0年,在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果,完成本决定提出的改革任务,形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系,使各方面制度更加成熟更加定型。”③

  

   (二)从构筑财政基础和财政支柱做起

  

   作为一项极为宏大的工程,推进国家治理体系和治理能力的现代化,无疑要从构筑其基础和支柱做起。在上面的讨论中,我们已经看到,不仅财政概念作为国家治理的基础和重要支柱而获得了全新的定位,而且财税体制的功能与作用在纳入国家治理体系之后,也获得了极大的提升和拓展,进而从根本上摆正了财政和财税体制的位置。这一切均为实践上述全面深化改革的总目标做好了相应准备。

  

   其一,既然财政是国家治理的基础和重要支柱,既然财税体制是国家治理体系的一个重要组成部分,那么,站在国家治理的总体角度,在推进国家治理体系和治理能力现代化的棋局上,应当也必须将财政作为国家治理的基础性和支撑性要素加以打造,应当也必须将财税体制作为全面覆盖国家治理领域的综合性制度安排加以构建。

  

   ① 根据世界银行2014年4月30日发布的《购买力平价与实际经济规模———2011 年国际比较项目结果摘要报告》,以购买力平价法(PPP)计算,中国的经济规模在2011年已经达到美国的86.9%,比2005年的43.1% 提高一倍多。据此,该报告预测称,2014年中国有可能超越美国,成为全球第一大经济体。

   ②楼继伟:《中国政府间财政关系再思考》,北京:中国财政经济出版社,2103年,第3页。

   ③《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,第7页。

  

   其二,作为一个必然结果,财税体制改革的目标,理应在全面深化改革的总目标统领下加以确定:追随全面深化改革总进程,对接全面深化改革总目标,并且,以全面深化改革的总目标为出发点和归宿。换言之,以往追随经济体制改革步伐、对接经济体制改革目标,并以实现经济体制改革目标为财税体制改革出发点和归宿的传统,不能也不应在新一轮财税体制改革中延续。这意味着,新一轮财税体制改革作为分目标,同全面深化改革的总目标是一致的、重合的。

  

   其三,作为经济体制改革、政治体制改革、文化体制改革、社会体制改革、生态文明体制改革的一个交汇点,在全面深化改革的总棋局中,财税体制改革事实上是一个重点工程。它不仅可以且应当加以重点推进,还可以且应当作为突破口和主线索率先推进。正因为如此,财税体制改革不仅要立足于财税体制自身的完善,而且要着眼于为全面深化改革“铺路搭桥”。事实上,财税体制改革之所以成为围绕全面深化改革而系统部署的第一项或第一个领域的重大改革,之所以在全面深化改革进程中成为整个社会的聚焦点,其根本的原因就在于此。

  

   (三) 值得注意的历史经验

  

   应当说,将财税体制改革与国家治理体系和治理能力的现代化相对接,并且着眼于从前者入手推进后者,绝非完全始于今日。在这方面,有一系列值得注意的历史经验。新中国成立之后的一段时间,我们虽没有明确提出国家治理体系和治理能力的概念,也没有明确提出国家治理体系和治理能力现代化的问题,更没有明确赋予财政与财税体制以国家治理的基础和重要支柱,以及国家治理体系的重要组成部分的定位,但一直在积极探索怎样治理社会主义社会、怎样治理中国。新中国在充满艰辛的探索之路上走出的每一步,几乎都是从财政和财税体制入手的。举凡涉及经济社会全局的重大事项,几乎都同财税体制的变革有关。

  

   例如,三年国民经济恢复时期、党中央就曾狠抓“整顿财经秩序”的工作。面对当时饱经战火摧残、几乎处于崩溃边缘的国民经济,在短短的三年时间内,党中央通过推出统一财经工作、平衡财政收支、稳定物价等一系列政策措施,为国民经济的恢复、政权的巩固以及各方面的治理工作提供了有力的保障,从而实现了国民经济的全面恢复和国家财政状况的根本好转。

  

   再如,第一个五年计划时期,作为整个计划经济体制的核心组成部分,财政担负着为工业化筹集资金和促进社会主义改造的双重任务。一方面,以筹集社会主义工业化建设资金为重点,通过改进和加强财政收支管理,开辟和扩大财源,增加资金积累,保证了 “一五” 计划的顺利完成。另一方面,伴随着对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造进程,通过逐步建立对不同所有制和不同区域实施“区别对待”的财税体制,在发展和壮大国有制经济、削弱乃至消灭私有制经济的进程中发挥了积极作用。

  

   还如,“大跃进”和五年调整时期,伴随 “大跃进”时期国民经济比例失调引起的经济大起大落,以及国民经济调整期的特殊体制环境,财税体制做了多方面的探 索。它先是配合“大跃进”实施对地方和企业的放权,在一定程度上改变了“一五”时期过度集权的体制格局。后来,它又适应国民经济调整和应对经济困难的需要,适当收缩一部分“大跃进”期间下放过多的财权,重新加强了财权、财力的集中统一。与此同时,随着经济建设回归适度规模的调整进程,财政收支规模也经历了由急剧膨胀到回归常态的变化。应当说,在生产资料所有制的社会主义改造基本完成之后进入全面建设社会主义的这一时期,无论是财税体制以及其他方面财税工作的改进和加强,还是围绕计划经济体制而在财税体制上进行的适应性调整,对于保证和推动国民经济全面调整的顺利进行和恢复与发展,都积累了宝贵经验。

  

   又如,“文化大革命”时期,在整个经济社会生活陷入混乱状态的背景下,财税工作也面临困局。不仅财政管理指挥体系大大削弱,财政管理思想陷于混乱,国家财经纪律也受到严重践踏。为应对由此而引致的不断增加的财政压力,这一时期的财税体制,在保证国家最低限度的经常性开支、支持经济建设和工农业生产、保持财政运行的相对稳态状况等方面,扮演了苦撑危局的特殊角色。

  

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文章来源:《中国社会科学》2014年12期
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