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刘亮:法律解释主体间配合关系的反思与重构

更新时间:2019-09-25 15:45:17
作者: 刘亮  
再报全国人大常委会法工委批准和实施,如果经协商不能达成一致意见的,不能提交全国人大常委会法工委审查和批准,实践中确实需要而有关司法机关又不能协商一致的,可以直接报全国人大常委会,建议以立法或者立法解释的方法解决。”[9]法律解释的认可本身即是对分歧的否定,李洁教授认为,“有权进行刑法司法解释的机关应该是人民法院和人民检察院,其做出的司法解释是一般有效的,不仅本机关要遵照执行其他机关也必须遵照执行”,[10]将法律解释的认可视为当然之理。(3)提高权力运行的效率,配合关系使得各机关工作“更加协调,统一认识,加快办案速度”。[11](P364)

   (二)对法律解释体制及结果的不利影响

   法律解释主体间的配合关系虽与《决议》不存在明显冲突,却难掩其法理上的瑕疵。现代宪法之核心要义在于“限权”,对于公权力而言,“法无授权不可为”;与此同时,过于强调法律依据不利于公权力的积极行使。诚然,这样的争论容易陷入“公说公有理,婆说婆有理”的境地,法律解释主体间配合关系的评价,首先应回到法律解释以及法律解释体制本身。

   就联合解释而言,当前的批评主要是针对“两高”与国务院部委在刑事诉讼领域的联合解释。苗生明教授认为,行政机关参与制发司法解释“蕴含着行政机关的行政权对法院审判权的侵越,必然大大降低刑法司法解释的权威地位”。[12](P237)林维教授认为,“公安部的参与或者介入并不是一件必需的事情,也超越了其权力界限”,“联合发布形式变相地成为行政机关寻求司法保护、强化行政权力的一种工具”。[4]邓巍博士则认为:“将既无刑事立法权又无司法权的公安机关作为刑事司法解释主体,将会不适当地扩大公安机关的权力,混淆行政权与立法权、司法权的权力界分,不利于罪刑法定原则和人权保护原则的落实。”[2]学者对于刑事领域法律解释的批评,一是因权力之间的侵犯,二是因有侵犯公民权利之嫌,笔者深以为然。实际上,上述问题并非刑事法律解释所独有,各类联合解释中均存在侵犯权力的可能。联合解释的过程,涉及不同主体间就共同管辖事项做权限分配,权限分配必然经由联合解释主体间权力的博弈,权力侵犯、越权等问题不可避免;联合解释的结果对各方都具有拘束力,涉及解释主体间的互相服从,混淆了权力界限。联合解释的各方如若各自独立,在联合解释的过程中平等博弈,充分表达意见,应当能够较好地防止其他权力的侵犯,对于联合解释的服从亦是服从解释主体自己。然而,按照童之伟教授所提出的“政法综合权重”,⑨我国法律解释主体间的不均衡是显而易见的,“两高”相对于国务院而言不具有充分的独立性。在此前提下,所谓的联合解释往往由法律解释主体中强势一方主导,借此倾注部门利益,何来法律解释的科学性?对于弱势的“两高”而言,又如何依据《决议》独立行使法律解释权?因此,在法律解释主体间实力失衡的情况下,联合解释不仅无助于法律解释质量的提升,反而对法律解释体制形成破坏。

   就法律解释过程的参与而言,如上文所述的参与方式,如果仅仅是建议做出某方面的法律解释,无可厚非,如果在建议中有方向性甚至明确的指示则涉及侵犯其他法律解释主体的权力。在某些法律解释的参与中,有“积极配合”的表述,何为积极?如何配合?如果是采取手段将己方主张落实到对方的法律解释中,后者成为法律解释的“傀儡”,侵犯其权力,破坏了法律解释体制。对于做出法律解释的主体而言,不得不在法律解释中夹带强势主体的利益诉求,由此制定的法律解释也就没有科学性可言。

   就法律解释的认可而言,一般情况下,“实践中各主体又往往相互尊重对方的解释结论,形成解释结论在现实意义上具有外部的有效性,这样一种机制并不是强制性的,仍然是一种相互尊重各自利益的结果”,[4]这样的相互尊重无可厚非,与德国宪法理论中的“机关忠诚”⑩异曲同工。问题在于,《决议》所构建的法律解释体制,法律解释主体间彼此独立,不存在支配关系,诸如国务院以行政法规形式做出法律解释,最高人民法院有绝对服从义务,意味着最高人民法院不得就国务院所做法律解释提出不同意见,限制最高人民法院的法律解释权;法律解释对于解释主体的拘束力自不待言,但要求其他法律解释主体“遵守并执行”,明显地侵犯了其他主体的解释权;对于其他法律解释主体所做解释,尊重是应该的,但尊重不等于执行,直接以其他法律解释主体所做法律解释作为执法的依据,是对自身法律解释权的放弃。法律解释的认可本身不关乎法律解释的科学与否,而是存在混淆权力关系、破坏法律解释体制的嫌疑。

   (三)对宪法秩序的破坏

   如前所述,法律解释主体均为中央国家机关,彼此间关系涉及宪法确立的秩序。我国宪法所确立的国家机构体系虽有诸多不确定之处有待解释,然而,有两点需明确:一是国家权力机关居于行政机关、审判机关与检察机关之上,后者有维护国家权力机关最高地位的义务;二是法院依照法律独立行使审判权不受行政机关干涉。检察机关依照法律规定独立行使检察权不受行政机关干涉,即法院与检察院相对于行政机关而言,具有独立的宪法地位。法律解释领域出现的配合关系,对于上述宪法秩序构成明显的挑战。

   法律解释主体间联合解释法律或参与彼此的法律解释,并以其作为权力行使的依据,法律解释的认可中也存在执行其他主体所做法律解释的情况。由此,在法律之外形成实际运行的规范体系,存在架空立法机关的嫌疑。我们对于孟德斯鸠的告诫并不陌生,“当立法权和行政权集中在同一个人或同一个机关之手,自由便不复存在了”,“如果司法权同行政权合而为一,法官便将握有压迫者的力量”,“如果同一个人或是由重要人物、贵族或平民组成的同一个机关行使这三种权力,即制定法律权、执行公共决议权和裁判私人犯罪或争讼权,则一切便都完了”。[13](P154)孟德斯鸠警惕权力联合对于公民自由的侵害,实际上,行政机关与审判机关的联合对于立法机关的侵害同样显著,从法律解释主体间的配合关系来看,这样的担忧绝非杞人忧天。

   对于宪法所确立的法院、检察院独立行使职权的原则而言,法律解释主体间的配合关系危害更为显著。从法律解释的制定来看,强势的法律解释主体——主要是国务院及主管部门——以联合解释和法律解释的参与为名,将自身意志转化为弱势解释主体权力行使的依据。我们通常所批判的“干预”仅针对个案中的不当干预,却极少关注此类“源头”的干预。强势的法律解释主体在法律解释的制定中主动构建配合关系,回避了违宪违法的评价,悄无声息地完成了干预的事实,且明显地节约了权力干预的成本。从法律解释的实施来看,主动尊重并执行其他主体所做法律解释,对于审判权与检察权的独立行使而言,并无明显的负面影响;要求其他主体尊重并执行其所做法律解释则有侵犯权力独立行使的嫌疑,虽然不是强制性的,但基于法律解释主体间地位的不平衡,这样的要求或建议所具有的强制性不容小觑,至于法院以国务院依据法律所做的行政法规为审判的依据,虽由立法机关创设,亦有破坏宪法秩序的嫌疑,如刘松山教授所批评的,行政法规作为法院审判的依据意味着“国家的审判权服从最高行政权”“最高行政权有权左右审判权的行使”“对人民代表大会制度下国家权力体系平衡的冲击”“最高人民法院在行政诉讼中无权对最高行政机关实施法律监督”,“不符合《宪法》第126条关于人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关和个人干涉的规定”。(11)

   如此看来,在配合关系的作用下,于法律解释本身而言,有利有弊,应视具体情况而定;对于法律解释体制则构成明显的威胁,根据法律解释主体间实际的情形,破坏性不一;对于宪法秩序的威胁亦属明显,某些配合关系的存在便是对宪法秩序的破坏,显然不符合依宪执政、依宪治国的精神。综合而言,配合关系存在的隐患远甚于其优势。

  

   三、法律解释主体间配合关系的形成

  

   在履行国家任务中,国家机关间基于分工关系需形成配合关系,法律解释领域的配合关系根源于法律解释主体间的分工,然而,配合并非分工的必然延伸,配合关系的形成需满足一定的主客观条件。在我国,与其说分析配合关系的形成,不如说是分析配合关系为何如此丰富。

   (一)全国人大常委会怠于行使职权

   在我国,全国人大常委会是法律解释领域绝对的核心,既是法律解释的最终权威,具有抽象解释法律的权力,又是法律解释纠纷的裁决者以及监督者,然而,全国人大常委会对于上述职权的履行,并不积极。

   首先,抽象的法律解释权。《决议》将抽象法律解释权委于全国人大常委会,实际上,直到1996年5月15日第八届全国人大常委会第19次会议通过《关于〈中华人民共和国国籍法〉在香港特别行政区实施的几个问题的解释》,才算正式行使法律解释权。全国人大常委会怠于行使法律解释权的原因是多方面的,“全国人大常委会每两个月举行一次会议,对于经常性的法律解释工作根本不可能承担”。[14]张志铭教授补充认为,“在解释对象重合(皆为基本法律、法律)的情况下,立法解释除去立法的内容之外,实际上并没有什么不同于实施机关对法律解释的内容”。[1]与此同时,学理上关于取消立法解释的讨论从未停止。陈金钊教授认为“立法机关创立法律后,不能经常地对法律文本进行解释,否则便会因破坏法律的稳定性而使法律失去生命”;[15](P44)魏胜强教授认为“立法机关的职责是向社会输出规则,对法律意义的说明只能由其他权力主体来完成”。[16]基于客观条件限制抑或主观意愿的不足,全国人大常委会怠于行使立法解释权是既定事实,然而,法律条文的抽象甚至缺漏是客观存在的,使得部分有待解释的法律条文成为“无主之地”,留下权力的空白地带。

   其次,全国人大常委会的解释争议处理权。根据《决议》,“最高人民法院和最高人民检察院的解释如果有原则性分歧,报请全国人民代表大会常务委员会解释或决定”,然而,并无公开资料证明全国人大常委会行使过这一权力。这一权力带有被动性,绝大多数的分歧并没有提交全国人大常委会进行解释,在检察系统和审判系统之间,一方面仍然是各行其是,另一方面又通过一种非正式权力安排的默契加以解决,以避免检法之间发生公开的冲突。[17]《立法法》规定最高人民法院和最高人民检察院所做司法解释应当向全国人大常委会备案,全国人大常委会仍有机会监督“两高”司法解释,尚无主动监督的先例。

   最后,全国人大常委会的监督权。宪法赋予全国人大常委会宪法监督权,并规定全国人大常委会“有权撤销同宪法和法律相抵触的行政法规”,如同前述两项权力,并无公开资料显示全国人大常务委员会行使该项职权。

   全国人大常委会怠于行使职权,一方面为其他法律解释主体扩张法律解释权提供条件,间接促成法律解释主体间配合关系的丰富;另一方面因调控不及时,导致法律解释主体间的配合关系未能得到有效规范。

   (二)法律解释主体权力的扩张

   由于全国人大常委会怠于行使抽象法律解释权,导致法律执行机关缺乏职权行使的准据。法律实施的过程离不开解释法律(12),国务院、最高人民法院以及最高人民检察院负有领导或监督下级国家机关工作的职责,为了有效地实现领导和监督,最为便捷的方式便是为下级国家机关提供统一的法律解释。面对全国人大常委会留下的法律解释“空地”,加之法律条文本身的解释与具体应用解释之间界线模糊,为攫取抽象法律解释权提供了可能,全国人大常委会对于其他法律解释主体的扩权置若罔闻,使得其他法律解释主体的抽象法律解释获得了默示的认可,刺激了权力拓展的“野心”。从权力扩张的动机以及巩固各自领域内最高地位来说,国务院及主管部门、最高人民法院和最高人民检察院具备了加强法律解释的动机。

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《学术探索》2018年09期
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