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王世杰:论行政行为的构成要件效力

更新时间:2019-09-20 00:23:01
作者: 王世杰  
二是行政行为的内容对于其他国家机关的拘束(广义的构成要件效力)。[30]前者契合构成要件效力在诉讼法中的最初意涵,行政行为的存在构成了法律后果产生的要件,此种效力并非依据管辖权限秩序或行政机关的意图产生,而系依赖法律明示性或隐含性的规定。[31]行政行为的作出或存在亦是法律事实,即使没有法律依据,其他国家机关也应将行政行为视作事实加以尊重,进而作为自身决定的基础。对事实予以尊重的理据实际是源自其他国家机关依职权对事实进行探知的义务。但是行政行为的效力本身却是行政行为的内容所产生的,所以多数学者所讨论的构成要件效力实际上是行政行为的内容(行政行为所欲发生的法律效果)对于其他国家机关的拘束,其涉及的是行政行为的宣示(Ausspruch)所具有的先决效力。鉴于行政行为构成要件效力的两重含义,有时为了避免相关语词的混淆,也有学者使用拘束性(Verbindlichkeit)、[32]重要性(Beachtlichkeit)、[33]决定性/基准性(Maßgeblichkeit)、[34]实质拘束力(materielle Bindungswirkung)[35]或实质存续力等来指涉行政行为以其内容对其他国家机关所产生的拘束作用。而在行政许可领域,有的学者甚至运用“合法化效力”(Legalisierungswirkug)来取代构成要件效力。[36]

   2.行政行为效力体系中的构成要件效力

   行政行为的效力一般可区分为存续力、构成要件效力和确认效力(Feststellungswirkung)。存续力包括形式存续力与实质存续力,其中形式存续力与不可诉请撤销性(Unanfechtbarkeit)同义,表明行政行为的救济期限已过,相对人或第三人不可通过复议、诉讼等正式救济方式对行政行为诉请撤销。实质存续力由于内涵争议较大而被称为“观点的迷宫”。[37]相对主流的观点如毛雷尔将实质存续力理解为通过形式存续力得以强化的拘束力,即受限制的废除可能性。[38]有些学者运用实质既判力代替实质存续力,只有功能及作出程序与判决类似的行政行为才具有实质既判力。[39]除此之外,实质存续力有时也会被用以类比司法判决的既判力,这种效力是指行政行为规制内容的决定性,特别是行政行为在后续程序中对于行政机关和法院的拘束,即禁止偏离(Abweichungsverbot)。[40]如果据此将实质存续力的主观范围不当扩张至其他国家机关,那么实质存续力就是以形式存续力为基础的禁止偏离,在这种意义上其与构成要件效力——不以形式存续力为基础的禁止偏离——较为接近。[41]为避免混淆,本文采用较为通行的行政行为效力体系:形式存续力(不可诉请撤销性)与实质存续力(受限制的废除可能性)指向行政程序的参与主体,[42]构成要件效力与确认效力则对应判决既判力中的决定性,[43]且是以后续决定程序中的其他国家机关为拘束对象——构成要件效力是以行政行为的规制内容(主文)对其他行政机关和法院所产生的拘束力,而确认效力则是作为行政行为规制内容基础的理由部分(事实认定与法律上的判断)对其他机关所具有的拘束力。以此可以看出,与存续力和确认效力相比,构成要件效力在拘束主体、拘束内容等方面有其独特性,因而有独立存在的必要。

  

   三、行政行为构成要件效力的依据

  

   行政行为构成要件效力的依据由理论依据与实定法依据组成,主要解决行政行为对其他国家机关为何会产生拘束力的问题。

   (一)行政行为构成要件效力的理论依据

   理论上之所以承认行政行为构成要件效力,主要是基于国家的权限秩序分配,特别是宪法维度的权力分立与机关忠诚以及行政系统内的权限分配与行政秩序的一体性。

   1.宪法维度的权力分立与机关忠诚

   行政行为对法院的拘束源自宪法层面的权力分立(分配)原则。十八世纪以降,权力分立与制约构成了立宪主义的基本原理。以权力分立与法治主义为基础,现代意义上的行政法得以产生。权力的“分立”与“制约”是主权性权力划分的两个面向,但近世的宪法基于反专制王权的需要,往往强调权力间的区隔与制约,特别是凸显立法机关和司法机关对行政活动的控制与监督。但一方面,权力分立的程序组织原则与法治国以及民主的本质要求存有联系,“权力分立之法治国面向是强调分立与监督机制在保障自由上之效用”,“而民主面向则强调特定组织在政治形成上之适当性”;[44]另一方面,权力分立还需考虑不同国家组织在任务分配上的差异性,从而实现任务分配的适当化与最佳化。也就是说,权力分立是在达致民主、实现对于行政的控制外,取向于国家目的功能的实现。而基于行政和司法的本质及其制度设计差异,行政与司法机关从宪法中获得国家事务的不同分配,这种分配的基准为功能适当原则,即为了确保国家决定的尽可能正确,国家应依功能适当的标准将国家事务分配给组织结构、组成、功能及决定程序等均具备最佳条件的机关来行使。[45]

   由此,权力分立意味着权力的合理分配与相互制约,但立足于宪法秩序的统一性,不应全然忽视权力间的相互承认与尊重。此种观念立基于:宪法自身应被理解为意义统一的系统,为此应竭尽可能减少抵牾、避免权限重叠与漏洞。[46]宪法的统一性同时意味着国家权力的统一性,这要求其他行政机关和法院受有效行政行为的拘束,以创设与体现国家活动的一致性。[47]各宪法机关在行使职权时应彼此协作、相互尊重对方所作的行为和决定,这种互相考虑、忠诚合作的立场又被称作机关忠诚(Organtreue)。作为相互分立的国家机关,除法律另有规定或法院对行政行为具有司法审查权外,法院与行政机关应对彼此的决定或判断相互承认与尊重,因此行政机关作出的行政行为也具有约束法院的作用。从而,尽管原则上享有管辖权的法院不受行政行为的拘束,可对行政行为的法律与事实两个层面进行全面审查,但在法规范设定的形成、裁量、评价余地以及行政行为构成要件效力的情形下,也可例外地承认行政行为可以拘束法院。[48]

   2.行政系统内的权限分配与行政秩序的一体性

   与之相对应,行政行为对其他行政机关的构成要件效力,旨在维持宪法和法律对不同行政机关事务的管辖分工与权限分配秩序。[49]将不同的权限事务与机关结构等资源加以结合具有现代行政组织科学化的实践意义。[50]由于不同行政机关在专业能力、组织机构、管辖事务领域等方面存在差异,立法者基于功能适当原则赋予各行政机关不同的权限和管辖事务。权限分配意味着,对于事务的分工不仅要求专业化,而且也需要在分工履行中实现协调。[51]各机关间也有彼此合作、相互忠诚的义务,以维护一体性的行政秩序。机关间的权限分配追求排他性,即原则上只有一个机关对于特定的问题进行拘束性地判断。在行政法领域,以功能适当的权力分立与机关忠诚原则为基础,国家的行政事务得以具体与有效地分配,由此形成统一的行政组织与事务管辖体系。而这种权限与事务管辖分工理应得到其他行政机关的尊重与承认,否则,基于事务管辖差异而划分的不同行政机关就失去区分的必要,而由立法者所形塑的行政(管辖)秩序也会随之紊乱。行政行为的构成要件效力正是通过赋予行政行为拘束其他行政机关的法效果,借助多样化的权限分配实现行政的统一性,从而确保行政机关的事务管理权限不受其他行政机关的侵蚀,但同时又能保障国家活动一致性地面向公民。所以,行政机关应当受已作出行政行为的拘束,否则将会破坏行政系统内部的权限分配秩序。

   (二)行政行为构成要件效力的实定法依据

   德国通说向来认为,行政行为的构成要件效力无需具体的实定法作为依据。[52]之所以承认构成要件效力主要是依据上述不成文的权限分配秩序,而这一立场也得到了司法实践的背书。[53]但无需具体实体法依据、迳直赋予行政行为以拘束其他国家机关的“效力”是超越实定法、承认行政权先验优越性的体现。以依法律行政原理为基础的法治国实际上排除了行政权的“专断”,[54]要求法院对行政活动进行审查。作为必须恪守依法律行政原理的行政机关,仅凭自身作出的行政行为即可拘束其他国家机关,无疑是赋予行政机关可对其他机关“立法”的权能,这本身就意味着依法律行政法原理的突破。因而,除却行政行为构成要件效力的理论基础,还应在实定法中为构成要件效力寻找具体妥当的依据。

   实定法上,德国《基本法》第20条第3款和《联邦行政程序法》第43条可以作为行政行为构成要件效力的依据。[55]《基本法》第20条第3款规定,行政权与司法权受法律与法的拘束。行政行为是行政机关依据法律授权而作出的个案决定,是实体法拘束性的具体化实现。因此,行政行为的法律效果实质上并非产生于行政行为自身,而是源自法律的有效规定,在无审查权的情形下,其他国家机关自是应将行政行为视作法律的具体化即法秩序的组成部分而受其拘束。[56]但行政行为显然不具备“法律”的形式,而且也有违法的可能。所以为了补强论证,有些学者对于第20条第3款中的“法律与法”进行了扩张解释:拘束行政权的不仅有行政实体法与行政程序法,而且也包括宪法规定的权限秩序;正是权限秩序才产生了这样一种义务——将之前的决定作为实体法拘束性的具体化加以尊重并且将其内容作为自身活动的基础。[57]而根据《联邦行政程序法》第43条第2款之规定,行政行为只要未被有权机关撤销、撤回、其他方式废弃或因期限经过或其他原因而完成,均一直有效,那么其他无权废除的其他国家机关当然也就无法否认其效力。《联邦行政程序法》的这一规定以法的安定性原理为依据确认了行政行为的“有效性推定”,在一定程度上实现了行政行为的有效性与合法性之间的分离。行政行为对法律进行具体化并型塑安定性,从而确保法律关系可以依据其规制内容稳定存在,这种稳定性需要以长时间确保行政行为的效果存续为前提。[58]行政行为构成要件效力所描述的,正是行政行为在后续其他国家机关决定阶段的存续性及其决定性,以此可以避免生活事实在法律上不断被重新处理以及由此所产生的不同国家机关决定间的相互矛盾。[59]所以构成要件效力背后所矗立着的无疑是法治国原则中法的安定性:个人依据自身意愿进行型塑的自由要求法秩序提供可靠性的保障,[60]这只有在稳定的法律状态中方可实现。对于行政行为而言,只要并非无效,行政行为的内容应尽可能地使其存续,在其他机关的决定过程中,也应将其作为给定的基础。

   我国目前的宪制安排并不承认西方意义上的三权分立,而是根据宪法与相关组织法构筑了以民主集中制为原则的权力分工与制约模式。《宪法》第3条规定:“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。”依据该条第2、3两款,[61]人民代表大会与其他国家机关的关系亦须遵循民主集中制原则。具体而言,作为国家权力机关的人民代表大会产生包括国家行政机关、审判机关、检察机关与军事机关在内的其他国家机关,并对其进行监督;各国家机关产生之后,依据宪法和法律的规定,对属于机关自身职权范围内的事务独立进行处理,不受其他国家机关的干涉。[62]民主集中制原则一方面当然包括对行政机关(或行政系统内的行政机关)独立权限的保护,另一方面又强调立法与司法机关对行政权的制约与监督。其中前者是行政行为构成要件效力存在的依据,后者则为构成要件效力划定了作用的边界。而机关忠诚原则所体现的各机关负有维护宪法秩序统一性的义务作为宪法秩序的基本要义,在我国宪法中也可得以证立。[63]

上述宪法维度的权力分立和行政系统内的权限分配意味着,对行政行为效力或法效果的否认一般也须由法律规定的主体作出。行政行为的效力或其所形成的法效果得以在此后的程序中延续,除有权机关予以撤销外,其他国家机关不得否认其效力,此即日本法中所谓撤销制度的排他性管辖。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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