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李凌云:新中国监察制度七十年的嬗变

更新时间:2019-09-18 00:04:07
作者: 李凌云  
中央纪委与监察部正式合署办公,监察机构的序列依旧保留在国务院。在人事安排上,监察部部长一般由中央纪委副书记担任,具备党员身份的副部长同时为中央纪委常委。于此同时,地方各级党的纪检机构和监察机构开始实行合署办公。在内设机构上,中央纪委与监察部双方职能不同的部门各自保留,职能相近的加以合并。至此,监察机构结束了1986年以来与党的纪检机构相互独立的格局。此种合署办公模式,一方面能够增强党对监察工作的领导,另一方面能够有效解决职权重复的问题。纪检机构与监察机构形成合力,致力于惩治腐败现象滋生蔓延的势头。党政分开在监察领域的结构性冲突得到消解。1997年5月,《行政监察法》颁布实施,在法律层面继续确认了监察机构行使职权的地位,对人员组织、职责权限、监察程序等作出系统规定,其所享有的措施更为多元,监察工作法制化程度进一步提升。2004年9月,为推进《行政监察法》的贯彻落实,国务院颁布了《行政监察法实施条例》,切实增强了监察立法的体系化、规范化和细致化程度。2007年9月,国家预防腐败局在监察部正式挂牌成立,首任局长由时任监察部长马馼兼任,彰显出反腐败预防工作的重要性。该局的主要职责是举行宣传教育、制度建设以及体制机制方面的创新等,通过此类举措抓一些源头性的反腐败工作,持续提升反腐倡廉工作的制度化水平。

   2012年11月,中央纪委在向党的十八大所提交的报告中指出,“坚持和完善纪检监察合署办公体制,在做好党的纪律检查工作同时,切实加强监察工作。”需要说明的是,监察机构与党的纪检机构合署办公并非是要改变监察职权的属性,也不是要将监察机构并入党的机构,而是在各自职能相对明确的基础上作出的职能整合。纪检监察合署办公以来,围绕国家大政方针政策,结合纪检监察工作特点,探索如何避免部分职能交叉、重复或者“漏监”的问题,对监察职权优化升级。此种合署办公形式,一直延续至今。

   (五)新时代的改革阶段:2017年至今

   为推动监察制度的纵深发展,2016年12月全国人大常委会决定在北京、山西、浙江三个省市开展国家监察体制改革试点工作。2017年1月,这三个省市根据决定相继设立监察委员会,选举产生各自的主任及其组成人员。在提炼三省市的改革试点做法后,2017年11月全国人大常委会表决通过了关于在全国各地全面推开国家监察体制改革试点工作的决定。

   2018年3月,全国人大审议通过了宪法修正案,决定设立监察委员会,不再保留原监察机构和预防腐败机构,相关职能并入监察委员会。在本次会议上,还表决通过了《监察法》,此为一部实现国家监察制度全面覆盖的基本法律,对监察的领导体制、职责范围、权限、程序、反腐败国际合作及法律责任等作出详尽规定,与此同时1997年的《行政监察法》同时废止。国家监察体制改革迈出里程碑式的一步,标志着我国反腐败工作已经进入依法反腐和依宪反腐的新阶段。在管理体制方面,监察委员会实行垂直领导的模式,并接受同级人大监督。监察委员会整合了检察院的职务犯罪侦查权后,原先在刑事司法中由公、检、法三家组成的“三足鼎立”格局,被塑造成公、监、检、法四权并列的制度架构。

   2019年1月,中央办公厅印发《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》,该规则结合纪检监察体制改革实践,从领导体制、线索处置、监督管理等多个方面,对加强纪律检查和国家监察作出系统规定。监察委员会同样沿袭了先前党的纪检机构与监察机构合署办公的模式,并在新型职能基础上进一步形塑了法律监督的机制。至此,新中国的监察制度进入新时代发展阶段。

  

  

   新中国监察制度七十年的变迁态势

  

   监察制度上述五次演变的实践表明,前四次在性质方面变化不大,都是在行政监察系统内部作出的修改抑或改良。以2017年以来的第五次变迁为分界,监察制度发生了体制性变革。考察宪法文本所涉及的“监察”条款,并根据监察制度实践状态,大体上可将1949年到2017年的监察机构界定为政府系统内的行政监察。而2017年以后的监察委员会属于自成系统的国家监察范畴,与同级的政府、法院及检察院等共同构成了人大领导下的“一府两院一委”的格局。应当指出的是,按照1950年10月《政务院人民监察委员会试行组织条例》第2条之规定,新中国成立初期监察机构所监督的对象却包含各级国家机关及其公务人员,故在一定程度上产生了“名实分离”的现象。结合以上分析,当我们围绕行政监察向国家监察嬗变这条主线,可将监察制度的发展脉络提炼为以下四方面态势。

   (一)从分散到统一的制度体系

   在国家监察体制改革之前,行政监察制度较为分散,这可以从两方面略为叙说:

   一是组织机构的分散。1986年底监察制度恢复后,经国务院1988年批复同意,监察部在46个部委及有关部门相继设立了派驻监察局或者监察专员办公室,派驻机构实行监察部与派驻所在部双重领导,并以监察部领导为主,派驻机构的领导干部由监察部和所在部委两家协商同意。同时,在地方监察机构建立的基础上,也陆续设置了派驻机构,即在地方县级以上政府部门设立监察部门。从1988年第四季度开始,部分省市县政府工作部门在党的纪检组撤销的同时,相继组建了行政监察部门。其中,有的参照监察部设立派出机构做法,在政府工作部门设立了监察机构,有的则采用纪检组和行政监察机构“一个机构,两块牌子”的形式。另外,部分乡镇、街道办事处根据需要也设立了监察部门或者配备了监察人员。以上措施,集中体现于《行政监察法》第8条关于县级以上监察机构可向同级政府所属部门派出机构和人员之规定。概而言之,在中央和地方的行政监察机构,都是以设立在政府内部的监察机构为“大本营”,分别向其他行政机关派驻监察机构,其缺点是“强枝弱干”下监察的效率较低、成本较高。

   二是监察职权运行的分散。除了政府内部的行政监察机构外,监察职权还“外溢”到了国营企业。早在上世纪五十年代,党和政府就在国营企业设立了监察机构。在当时实行高度集中的计划经济体制下,这些企业监察机构围绕企业执行国家计划的情况开展工作,对企业生产经营的各个环节进行监督,查处了一批贪污、失职渎职等违法违纪案件。改革开放后,一些全民所有制的企业,主动建立起了监察机构。在恢复行政监察体制后,又有一大批部委所属的企业建立监察机构,同时行政监察机构专门设立了企业监察指导处,用以研究和指导企业监察工作。自1987年行政监察体制恢复以来,截止1991年底,国务院54个部委局、总公司所属的99850个企事业单位中,已设立监察机构9364个。同时地方所属全民所有制企事业单位也大都设立了监察机构。在计划经济时代,监察机构应当对产业政策的实施作出监督检查,这是监察机构职权延伸到企业的背景。比如,1986年12月《企业破产法(试行)》规定行政监察能够介入到企业破产责任的查明。总体而言,行政监察制度的格局如下所示:在中央存在监察部与派驻到部委及有关部门的监察机构,在地方设有监察机构与派出监察机构,在外围还分散有企业监察机构。这些监察职权多头运行,欠缺有效的指挥或衔接机制,难以形成制度合力,“处于一种未经整合的状态”。

   目前,国家监察制度在体系上实现了三个“统一”:一是组织机构的集中统一。行政监察制度下“分门别类”的多重监督方式,虽然具备较强的针对性,但在一定程度上不利于监督的严密性和体系化。监察委员会将包括行政监察在内的多个机构职能集中起来,通过整合式监察实现机构上的统一。二是权力运行的集中统一。除了监察机构,监察委员会还将检察院等法律监督机构的相关职能整合,监察职权与部分法律监督权的共同汇入到监察委员会,能够保证反腐败权力行使的统一性。原先的多元监督主体工作如何衔接,提升监督工作的质效,是困扰监察制度改革的问题。比如,检察院原来的反贪污部门在工作中获取的证据,应当怎么转化成行政监察机构作出相应处分的凭据。监察委员会通过整合相关职权,开创新的权力监督体系,集中化解了上述监察职权分散的问题。三是指挥领导的集中统一。监察委员会是党领导下的反腐败工作机构,党的纪检机构与监察委员会合署办公,是一种新型的党政联合形式,其中纪委书记、副书记一般兼任监察委员会的主任、副主任等职务。合署办公的核心意涵便是加强党对监察工作的统一领导,促使党内监督与国家监督实现有机统一,这在某种程度推动了监察制度由“党政分工”向“党政合体”的转型。

   (二)从同体监督向异体监督的职权转型

   在国家监察体制改革之前,监察职权隶属于行政权这一权力结构,属于行政监督体系的组成单元,是行政机关自身监督的重要形式。行政监察机构仅是同级政府的一个组成部门,在行政组织序列上扮演着约束控制的角色,当属系统内部进行自我规制的举措,故可称作“同体监督”模式。2018年3月宪法修改前,在第89条关于国务院职权、第107条关于地方政府职权中“监察”概念的语义表达中,存在着将“监察”等同于“行政监察”的立宪意涵。行政监察机构进行监察的行为,实为行政机关中专门负责监察职责所行使的一种法律行为。其他的行政机关,比如公安、财政、环保等领域的机关,一般行使其他综合性的行政管理职权,并不拥有行政监察职权。对于监察机构而言,其行使职权具有明确的法律依据,履职方式、程序由《行政监察法》等作出规定。在此种模式下,即使行政监察在行政系统内实现了“全覆盖”,却因受制于政府的领导,在传统科层官僚体系下难免会出现低效率、高成本的问题。

   根据《行政监察条例》第19条,基本可将行政监察的职权归纳为四大方面:一是检查权,这是指监察机构对于被监察人员是否遵守法律法规、是否符合政策要求、是否遵守行政管理规范进行监督。1986年底到1987年初,监察机构恢复成立后的第一项任务就是清查涉外经济合同,查处涉外经济交往中的索贿受贿、贪污渎职和出卖经济情报等行为。二是调查权,这是指监察机构在检查基础上,对有违反政纪嫌疑的被监察人员继续展开监督的权力。通过对监察对象可能违法违纪或违规行为加以调查,为后续行为提供依据,是后续措施的前置性条件和行为阶段。三是建议权,监察机构通过检查和调查阶段,能够视情况向被监察人员提出建议,或者向有关部门提出处分、嘉奖或制裁的意见。当然,提出建议的前提是业已获取确切的事实和证据,所提出的建议具备刚性色彩。四是处分权,这是指监察机构依据检查、调查的结果,直接对违法违纪行为作出一定的行政处分,比如警告、记过、记大过、处罚等。例如1988年国务院《楼堂馆所建设管理暂行条例》规定监察机构对楼堂馆所建设进行监督,并按照职责对违反本条例的有关行为作出处罚。其中,检查权、调查权和建议权在上世纪五十年代的行政监察机构就有,1987年以后的监察机构在此基础上新增了行政处分权,有权对监察对象处以撤职以下的行政处分。涉及到刑事犯罪行为时,则转移到相关司法机关。

   国家监察体制改革之后,监察委员会作为监察机构,其制度属性得到重塑。监察委员会是对我国长期以来继承的苏联监察模式的重要改革,深层次的意涵是将监督权从行政权剥离。监察委员会将监察职权从行政权中分离,实现了监察制度的“国家”化。根据《监察法》第11条的表述,监察委员会的职权可归纳为“监督、调查、处置”。所谓“监督”,即是监督检查公职人员依法履行职责、廉洁从政以及道德操守等情况,其与行政监察中的检查权存在相似之处。所谓“调查”,与行政监察中的调查相比,主要新增了原先由检察院在职务犯罪中的刑事侦查权。所谓“处置”,简言之就是对职务违法行为作出处置决定,对涉嫌犯罪的移送检察院依法提起公诉。

概而言之,与行政监察机构相比,(点击此处阅读下一页)

本文责编:川先生
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文章来源:《西部法学评论》2019年第3期
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