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王长江:中国共产党执政七十年党建经验再思考

更新时间:2019-09-18 00:01:36
作者: 王长江 (进入专栏)  
执行的时候必须通过政府的组织。国民党直接向政府下命令的错误办法,是要避免的。”邓小平在他的著名文章《党与抗日民主政权》中也强调:“党的指导机关只有命令政府中党团和党员的权力,只有于有必要时用党的名义向政府提出建议的权力,绝对没有命令政府的权力。”他把以“党权”代替“政权”痛斥为“国民党遗毒”。在全国执政之后,党的领导人普遍保持了“党不能包办政府”的清醒认识。

   不过,事实上,在高度集中统一的计划经济体制下,避免“以党代政”是不可能的。我们知道,从列宁到斯大林再到赫鲁晓夫,一直到戈尔巴乔夫改革前(后来戈尔巴乔夫改革、苏共失去执政地位另当别论),苏共都始终未能解决好党政关系问题。计划经济体制的基本运行方式就是党和政府事无巨细包揽一切。每个环节都是总计划的有机组成部分,是实现整个计划的根本保证。所以,在执政状态下,只要接受了苏联计划经济模式,就不可避免地要采纳苏共的领导模式。在实践中我们看到,在我国,从1953年新税制事件之后,党政关系朝着越来越混淆不清的方向发展。其间辅之以若干思想整顿运动,到1958年正式确立了党政不分的一元化领导模式。

   以党代政,必然导致权力过度集中。权力过度集中是我国体制各种弊端的总病根。邓小平的这个“总病根”的提法,十分尖锐,一语中的。改革首先会触及到这个总病根。可以说,邓小平1980年8月的《党和国家领导制度的改革》一文,就是针对这个总病根来的,被当之无愧地称为政治体制改革的纲领性文件。在邓小平和当时党的其他领导人的推动下,上个世纪80年代上半叶,成为理顺党政关系的探讨最为全面、系统、深入的时期。

   可以看出,随着探讨深入,对这个问题的认识是在向前发展的。解决党政不分、以党代政现象的办法,自然是党政有所区分。最初,这种区分被称作“党政分工”。这个概念容易被接受,因为它的直接含义,是指党组织不要包揽那么多权力,而应在掌握主要权力的前提下,把一部分相对次要的、执行性的权力交给政府。它所涉及的内容,更多在权力的操作层面,不会引起政治问题,但也意味着,党组织仍然保留了大量原本属于政府的权力。这对于正在开始摆脱计划经济模式的改革而言,显然是不够的。在这种情况下,“党政分开”的概念开始流行。

   党的十三大明确接受了这一概念,并把党政分开解释为“党政职能分开”。“职能”很容易让人联想到“功能”。从功能上去区分党和政府,把这种区分作为解决党政关系的依据,迈出的是很大的一步。十三大确立了处理党政关系的基本内容和基本原则。这些原则,集当时对该问题探索之大成,是那一阶段改革的重要成果。所以,当后来有人对十三大报告的政治体制改革设想提出质疑时,邓小平明确表示,十三大报告“一个字都不能动”。

   在后来的实践中,有些方面出现了更加激进的提法。例如,有人认为提“党政分开”也还不够,应当提“党政分家”或“党政分离”。还有的人则主张“寓党于政”。不过,这些观点显然缺乏内涵,也不准确,未能得到人们的普遍认可。在另一些方面,由于旧的做法被停止,新的措施却没有跟上,改革出现了一些消极后果。例如,90%的党组被取消,各行其是的现象突出出来;不少党组织习惯于过去靠权力开展工作,现在没有了权力,工作失去了抓手,形同虚设;党组织不再掌握行政权力,党员和党务工作者有明显的失落感;等等。人们很容易把这些现象与“放弃”或“削弱”党的领导挂钩。因此,在1989年加强党的领导和党的建设的要求重又强化之后,对“党政分开”的探索实际上逐渐停了下来。再后来,虽然邓小平“南方谈话”启动了新一轮改革,建立社会主义市场经济体制的明确目标客观上也促动着对党政关系的新一轮探讨,但由于种种原因,这项改革始终没有回到已有的起点。

   “分开”的路没有走通,还普遍出现了党政不协调、相互扯皮、彼此打架的现象,这对于实现党的领导显然是不利的。鉴于此,党的十八大明确不再沿着这个思路继续探索,而是提出了加强党的全面领导的要求。为落实这一要求,十八大以来陆续出台了一些新举措。加强党的全面领导成为今天我们党处理党政关系的一个重要遵循。在强调“加强”同时,中央也明确指出,“全面领导”,“党领导一切”,并非主张党政不分,也绝不是回到党政合一。显而易见,对党政关系来说,这是一个与过去有很大不同的空间和平台,需要进行更加深入的探索。无论如何,党政关系都仍然是一个有待在理论上和实践上进一步研究的重大课题。

   党政关系问题之难以解决,原因在它的极端复杂性。说它复杂,是因为就本质而言,它必须同时回答好政治学的两个重大命题:一是如何提高执政的有效性,二是如何增强执政的合法性。这两个重大命题相互联系,相辅相成,同时相互之间又有一定的张力,十分难以拿捏。

   理顺党政关系,首先要解决的是执政有效性或科学性问题。坚持党的领导,目的在于保证政权运行能够不折不扣地体现党的路线方针政策,体现党领导的政府给人民提供的是最优质的服务。但是,客观上,在我们这样的体制中,党的系统和政府系统同时独立存在、同时运行,两者共同行使同一套公权力,相互之间不可避免地会产生摩擦和掣肘。如何把这种摩擦和掣肘降至最小,使公权力的效能得到最大化的发挥,是党政关系是否科学的一个重要评价标准。政治系统只有健康有效地运行,党对政权的领导才能显示出其意义。

   党政关系的处理,同时又与执政合法性问题密切联系着。党政关系是否科学要用执政的有效性来判断,但效能却不是处理党政关系的唯一标准。如果仅仅落脚在效能上,那么,完全可以把党和政合为一体,集所有权力于党组织,从而从根本上杜绝职责不清、推诿扯皮、政出多门的现象。但是,为什么从列宁开始,共产党执政都一直强调党不能和政府混淆,不能包揽政府事务?道理在于,政党和政府是两种不同性质的组织,职责、功能、权属关系都完全不同。现代政府属于权力组织,是公权力的合法载体。根据民主政治的原理,公权力系由民众为自身的生存和发展让渡出一部分权力集合而成。掌权者依照由此衍生的程序和规则得到权力、掌握权力,才能取得人们的认同,人们才肯服从。这就是我们所说政治学意义的合法性。政党则是有共同政治价值追求的人们自愿组成的社会政治组织。它和一般社会组织相区别,只是因为它不是一般性地以捍卫自己的利益为目标,而是把掌握公权力或对公权力运行施加影响作为目标,来追求某种价值(其中也包括利益)的实现。政党按照自己的这些逻辑和功能发展自身、开展活动。政党完全融入政府,政党就不再是政党,就会国家化、行政化、官僚化;政府按照政党的逻辑运行,同样会使民众和公权力之间的特定关系出现紊乱。所以,政党既要介入和影响公权力的运行,又不能因这种介入而扭曲公权力运行的逻辑,使民众和公权力的特定关系发生脱节,才可在民众广泛认同的基础上执政。这是执政合法性对党政关系的要求,也是理顺党政关系的难点所在。

   理顺党政关系的实践可以有阶段性的划分和偏好。针对存在的问题,这一阶段可能重点关注效能问题(例如近两年推进的党和国家机构改革),那一阶段可能执政合法性问题又突出出来,成为关注的重点。这种阶段性特点和偏好是允许的。但是,从长远看,执政合法性和科学性互为基础、相互支撑、相辅相成。良好的制度化的党政关系只能在执政合法性和执政科学性有机结合的基础上产生。

  

   党内民主

  

   共产党的根本组织原则和组织制度是民主集中制。从理论上说,民主集中制有健全的内容:既有民主,又有集中,实行民主基础上的集中,集中指导下的民主。但在运行中,民主集中制的实际效果与政治体制、执政方式的关联,比之与理论阐述的关联要大得多。在适应领导军事斗争和计划经济需要的高度集中体制下,民主往往缺位或先天不足。在已经执政的条件下,民主长期缺位的结果,必然是权力过度集中。我们看到,无论苏共,还是中共,或是其他共产党,执政之后无一例外地都出现了集中过度、民主不足的弊端。因此,可以说,发展党内民主不仅是共产党自身可持续发展必须解决的问题,也是掌好权要面对的亟需回答的问题。

   执政之初,我们党对发展党内民主的探索曾经有一个热潮。这个热潮形成的渊源有三。一是在刚获得政权的情况下,我们对如何“为人民掌权”不太托底,很需要在“如何实行民主”的问题上集思广益。毛泽东的“进京赶考”说实际上就是这种心态的具体体现。这就客观上为开展党内民主提供了有利条件。二是苏共影响。实行“一边倒”政策后,我国和苏联的关系进入蜜月期,加上本来就采用了苏联模式,我们和苏联走得很近。随着赫鲁晓夫上台反省斯大林过度集权的模式,党内民主和人民民主也成为我们党内普遍关心的话题。三是过去既有的中央统一指挥、又分头主持军事斗争的成功模式延续下来,客观上促成了党内大事共商的氛围。

   这个热潮的集中表现是党的八大。八大召开的整个过程,就是一个很好的实践党内民主的过程。对于八大拟制定的文件,在会前一年多的时间里即以各种形式在党内广泛征求意见,真正成了一次刘少奇所说的“集体创作”。八大期间,68人作大会发言,45人书面发言,对发言的要求是“要有批评,要有丰富的批评”。大会的信息是开放的,新闻及时报道,报告、发言及时登报。八大形成的成果更是突出了党内民主:第一次规定了党员的七项权利;尖锐批判了斯大林个人迷信,向全党提出了反对个人崇拜的历史任务;强调坚持党的集体领导制度;决定实行党代表大会常任制;等等。

   遗憾的是,在这之后,党的建设实践很快离开了八大展现出来的党内民主进程。其中的原因非常复杂,我们在这里不一一分析。但一个不容忽视的方面,就是对巨大的权力有可能给党、特别是给党的领袖带来的扭曲力量警惕不够,没有用强有力的制度为党内民主建立保障,使大量好的传统难以得到延续。我们看到,从此领袖的个人专断愈演愈烈,以致最后出现了“文革”这样的灾难性后果。

   所以,进入改革开放时期,痛定思痛,党的建设方面一项最重要的任务,就是针对党和国家政治生活中缺乏民主的现象,强调党内民主。

   对于党内民主,全党在认识上是不断提高、不断深化的。邓小平一针见血地指出,从党的历史上看,民主遭到破坏,往往与权力过分集中有关。因此,在他本人支持、时任总书记胡耀邦坚决贯彻下,首先恢复了党的集体领导制度,对中央机构进行了相应改革,并于1983年制定了《关于党内政治生活若干准则》,把包括反对个人崇拜、反对家长制、废除终身制、提倡“三不主义”(不抓辫子、不扣帽子、不打棍子)、保障党员权利等与党内民主相关的大量内容纳入其中。2002年党的十六大更是提出“党内民主是党的生命”的重大命题,使党内民主在全党心目中的地位大大提高,这直接激发了各级党组织、特别是地方和基层党组织探索党内民主实现方式的积极性。2004年十六届四中全会进一步把党内民主与人民民主、政治体制改革联系起来,强调发展党内民主是政治体制改革和政治文明建设的重要内容。党的十七大报告在上述认识基础上,归纳出了“以扩大党内民主带动人民民主,以增进党内和谐促进社会和谐”的任务和要求。

   对党内民主的这些新认识十分重要。发展民主的路径是可以选择的。我们既不能延续苏联模式缺乏民主的弊端,也不可能采纳西方多党制。一个合适的选项,就是在党的领导下推进民主。这样,党内民主的内涵拓展了,发展党内民主不仅仅成了改善党内政治生态和党内关系的需要,也成了发展社会主义民主政治的切入点。这本质上是一个如何既遵循民主政治的规律、又体现中国特色的问题。

与思想认识深化、观念更新相应,在实践上,党内民主在党内权力运行的各个环节上也不同程度地有所推进。例如,在授权民主方面,中央对改革完善党内选举制度、扩大选举中的民主和发挥党代表大会的作用等都提出了明确的要求。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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