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秦前红 石泽华:新时代监察法学理论体系的科学建构

更新时间:2019-09-16 00:02:35
作者: 秦前红 (进入专栏)   石泽华  
监察机关由权力机关产生,对其负责、受其监督。

   当前,我国监察法学对于监察权的研究已经颇成气候,但是对于监察权利尚处在零星的呼吁阶段。笔者以为,监察权利应当与监察权一起被列为监察法学的基本范畴,乃至作为监察法学基本范畴体系之核心内容,其主体主要是监察人员和监察对象两类,前者权利之范围至少包括监察人员履行工作职责之安全保障、隐私权以及可能被追究法律责任时应有的救济权;后者权利之范围主要包括监察对象的生命健康权、陈述申辩权、辩护权和救济权等。

   (三)监察主体与监察对象

   监察主体与监察对象是监察法学研究中最重要的两个主体,是监察法学基本范畴体系中的重要内容和主要载体。监察主体是监察权的行使主体,也是监察活动的实施主体;监察对象是监察权的监督对象,也是监察活动的相对人。在监察法律关系之中,监察主体和监察对象二者无疑是不可或缺的。

   根据《监察法》规定,监察主体主要有两种类型:一类是国家监察委员会、地方各级监察委员会等独立一级监察机关;另一类是独立一级监察机关的派驻机构和派出专员。二者之区分,关键有二:一是明确对象范围、主体地位、授权性质和前提条件;二是厘清独立一级监察机关与其派驻机构(派出专员)在诸多方面的差异[16](P65-75)。此外,监察主体的相关问题还包括主体资格和责任承担、职责权限和超越职权等。关于监察对象,《监察法》仅在第3条提出“行使公权力的公职人员”之概念,同时在第15条列举6类公职人员,并将“有关人员”纳入之。目前来看,关于监察对象的识别标准,人大代表作为监察对象之特殊性,国有企业、公办单位、基层群众性自治组织中的(从事)管理(的)人员作为监察对象之特殊性,“有关人员”纳入监察对象是否合理、如何区别对待等,都值得进一步探讨。

   (四)监察行为与监察责任

   监察行为与监察责任是监察法学研究中的关键衔接点,是监察法学基本范畴体系中的重要内容和核心机制。目前,我国监察法学研究尚无“监察行为”之概念,而此概念之提出,或可解决目前监察法学研究中的许多难点。参考行政法学理论和行政法律体系,通常将行政行为与行政权区分开来进行研究。行政行为作为行政法的核心概念,几乎贯穿整个行政法学理论及法律体系。这对监察法学研究亦有借鉴意义。关于监察措施可以细分为哪些种类,各类措施之属性、内容与特征,监察机关是否有权作出诸如制定监察法规、监察解释和内部规范性文件等抽象性行为,监察机关及其工作人员就其调查措施和处置措施是否以及如何承担法律责任等问题,皆可结合监察行为之概念作出解释。进一步而论,监察行为具备何种性质和效力?它们与行政行为之间有哪些异同?《监察法》关于救济途径的规定与行政行为有关规定为何如此迥异,其是否合理?调查行为和处置行为都具有哪些特性?监察处理决定与监察建议之间又有何种不同?国家监察委员会能否制定面向不特定多数人的具有相对普遍效力的监察法规?各级监察机关能否制定内部规范性文件?这些规范性文件分别是何种性质和效力?这些问题也都有待结合监察行为之概念来回答。

   以监察行为概念为中心,还可引申出监察行为能力和监察主体资格等概念,进而实现监察责任与监察主体、监察权等概念的并轨。在现代法治国家,权责一致原则是权力运行和机构设置的一项基本要求。监察主体履行监察权绕不过去的一个问题是:以谁的名义办案?谁来承担责任?怎么承担责任?《监察法》第65条以较大篇幅规定了我国监察法律责任制度,力求打造监察自我监督的闭环[17](P146-155)。所谓监察机关及其工作人员的法律责任,指的是监察人员违反监察法律法规应当承担的法律责任。有关问题至少包括哪些情形下应当承担法律责任、有哪些机制以追究相关责任、谁来追究相关责任、应当承担何种法律责任等4个层面。但是,该条款仅仅规定了“哪些情形下应当承担法律责任”这个第一层面的问题。如果从监察行为出发,便可以使监察权、监察主体、监察行为、监察责任等多重概念在现实中实现有序映射,具体解决“哪些监察主体得以自己名义作出哪些监察行为(并得承担由此引发之法律责任)”“当监察主体超越职权作出监察行为时,谁来承担法律责任”以及“当监察对象寻求法律救济时,究竟向谁提出”等问题。

   2018年以来,学界已有不少关于构建监察法学学科的呼声,部分地区已经作出探索。这些探索一方面说明我国监察法治事业在人才培养上存在较大缺口,监察法学之学科建构具有现实必要性;另一方面,也要求学界尽快形成一套系统完整、逻辑严密、自给自足的监察法学理论体系。本文提出的监察法治、监察权利、监察主体、监察行为等概念值得进一步深入研究。此外,监察法学教学发展的价值导向、基本理念和主要内容等,是监察法学理论研究下一步必须解决的重要问题。

   注释:

   [1]杨光斌,乔哲青.论作为“中国模式”的民主集中制政体.政治学研究,2015,(6).

   [2]江国华.正当性、权限与边界——特别权力关系理论与党内法规之证成.法律科学,2019,(1).

   [3]王国文.公务员义务本位辨析.广东行政学院学报,2012,(3).

   [4]叶必丰.论公务员的廉洁义务.东方法学,2018,(1).

   [5]孟德斯鸠.论法的精神:上册.张雁深译.北京:商务印书馆,1995.

   [6]谭宗泽.论国家监察对象的识别标准.政治与法律,2019,(2).

   [7]樊鹏.论中国的“共识型”体制.开放时代,2013,(3).

   [8]布鲁斯·阿克曼.别了,孟德斯鸠:新分权的理论与实践.聂鑫译.北京:中国政法大学出版社,2016.

   [9]张翔.国家权力配置的功能适当原则——以德国法为中心.比较法研究,2018,(3).

   [10]张翔.我国国家权力配置原则的功能主义解释.中外法学,2018,(2).

   [11]孙国华.中华法学大辞典:法理学卷.北京:中国检察出版社,1997.

   [12]秦前红,底高扬.从机关思维到程序思维:国家监察体制改革的方法论探索.武汉大学学报(哲学社会科学版),2017,(3).

   [13]张文显.论法学的范畴意识、范畴体系与基石范畴.法学研究,1991,(3).

   [14]郭道晖.试论权利与权力的对立统一.法学研究,1990,(4).

   [15]童之伟.公民权利国家权力对立统一关系论纲.中国法学,1995,(6).

   [16]秦前红,石泽华.《监察法》派驻条款之合理解释.法学,2018,(12).

   [17]秦前红.监察机关应该如何依法开展自我监督.深圳社会科学,2018,(1).

   作者简介:秦前红,法学博士,武汉大学法学院教授、博士生导师,教育部长江学者特聘教授;石泽华,武汉大学法学院博士生。

   文章来源:《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2019年第5期

  

  


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本文责编:陈冬冬
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