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秦前红 石泽华:新时代监察法学理论体系的科学建构

更新时间:2019-09-16 00:02:35
作者: 秦前红 (进入专栏)   石泽华  
其便很可能纳入被监察之范围;又如,违反廉洁义务的表现形式,即为监察法学所研究的职务违纪违法犯罪之内容,故而贪污、行贿、受贿,利用职务之便谋取私利,以及浪费国家资财等行为的构成要件,便关系到监察法学所研究的监察内容以及职务犯罪所涉及的罪名;再如,确保廉洁义务的组织机构即为监察法学所研究的监察组织,确保廉洁义务的监督手段即为监察法学所研究的职权范围及措施等。

  

   三、我国监察法学研究的理论指导

  

   近年来,国家监察体制改革为全面推进依法治国作出了重要贡献,但由于改革实践长期缺乏基本理论的指引,诸项改革举措之间在系统性、全局性和关联性上还存在进步空间。为此,理论及实务界应当以监察法治原理为理论指导,有序推进我国监察法学理论研究和监察体制改革发展。监察法治原理的核心价值,乃是通过宪法法律来调整整个国家监察活动,其可具体拆解为四项子原则。

   (一)合法性原则

   合法性原则也即形式上的监察法治,或称狭义上的依法监察。监察法治所蕴含的监察合法化逻辑,本质上就是要求一切监察活动都符合法律,由此在最低程度上使其获得形式正当性。合法性原则作为监察法治的基本要求和最低标准,是一切监察有关制度及活动必须符合的前提。1.在法律适用层面,合法性原则为监察活动提出了以下要求:一是法律优越,由此确认法律与监察活动的上下位关系,保证立法权相对于监察权的优越地位,其基本含义是不抵触;二是法律保留,即某些法律事项必须由法律规定,监察机关不得僭越,或者非经授权不得补充或创制;三是依法规(一般性规范)监察,这要求减损权利或预设义务的具体监察行为,须以法律或监察法规之行为规范为依据,组织规范推导的授权不足为据。2.在具体工作层面,合法性原则还为监察活动进一步提出主体合法、内容合法、程序合法和方式合法等要求,即国家监察活动之行为主体、作出内容、活动程序和活动方式等都必须符合有关法律法规之规定。

   (二)民主正当性原则

   民主正当性原则乃是合法性原则的一种更高层次的表现形式,符合法律的监察于此意义上得到了政治意义上的合法化,其根源则是多数民主制(Majoritarian Democracy)所赋予的正当性。民主正当性原则作为监察法治的基本方略和一般标准,体现在监察改革方案的讨论与形成、监察有关制度及立法的制定与通过、各级监察机关领导人员和其他工作人员的产生与履职以及各级监察机关的组织运作与日常活动等各个方面。民主正当性原则之缺陷,在于容易牺牲少数群体的利益,其正当性之补强一方面需要结合共识型决策模式的优势[7](P48),另一方面更重要的是必须秉持以人权保障原则作为监察法治的价值取向和最高标准。

   (三)功能优化原则

   功能优化原则是提升反腐效能以及实现国家监察体系与能力现代化的必然要求,既为监察法学之缘起提供了实质意义上的理论依据,同时也是监察法学之延续及发展的重要目标,因此是监察法治的直接目标和较高标准。此原则之由来,乃是一个延续几百年的疑问——“三权分立”是完美无缺的分权范式吗?在阿克曼教授看来,“没有哪个领域的学术探索被单独一个思想家所主宰”[8](P136),换言之,权力分立固然是一个好主意,但没有理由认为这些经典作品的作者已经将分权制设计得尽善尽美。在此基础上,他结合中国香港特别行政区和新加坡的经验指出:“一个分立的廉政的分支的确可以在工作中取得巨大的成功,只要其能够恰当地分立出来。这种廉政分支并非传统的三权中的任何一权,我们不能仅仅因为这一事实而否定其在现代权力分立中的地位。”[8](P86)在国家权力配置上,德国战后发展出的功能适当原则,不仅关注传统形式主义分权学说的个人自由保障,同时重视国家权力行使的正确性,即讲求通过国家权力的最优化配置以取得国家权力配置方案之正当性需要[9](P143-154)。这种功能主义的权力配置原理,要求将各种国家任务的相应职权配置给在组织、结构、程序、人员上具有功能优势的机关,由此一方面“实质性填充民主集中制的内涵”[10](P301-303),另一方面也实质性解释了我国监察机关之独立宪法地位。进一步而论,功能优化原则不仅表现在国家宪制结构层面,也同样适用于监察法律实施层面,包括以功能优化原则为指导进行立法修法、监察执法和司法适用等。

   (四)人权保障原则

   人权保障原则是建设中国特色社会主义法治国家的必然趋势,是监察法治的价值取向和最高标准。2004年,第十届全国人大第二次会议通过宪法修正案,首次将人权概念引入宪法,明确规定国家尊重和保障人权。尊重和保障人权是现代民主政治最基本的价值观念、文本表达和制度要求,是社会主义政治文明的重要标志。宪法法律应当保障公民权利与自由的实现,这正是法治的价值所在。监察法治的根本要求,就在于在宪制框架下保障公民权利与自由的实现。一方面,就一般公众而言,廉政建设和反腐败执法工作的更深层次追求,乃是通过确保公职人员廉洁和公权力合理行使,从而促进社会长治久安,保障经济持续发展,实现发展成果由人民共享,故而,国家监察之存在本身即在于保障人权;另一方面,就违纪、违法或者职务犯罪的监察对象而言,监察制度及监察活动并非一味剥夺他们的权利,而是在惩治腐败与保障人权二者之间各执一端,于监察法治天平之下作出多方考量并最终维系价值平衡。

  

   四、我国监察法学研究的主要对象

  

   法学的研究对象主要是法律现实[11](P143)。我国监察法学研究的主要对象即监察有关的法律现象、这些法律现象之间的关系以及它们与其他社会现象之间的关系。

   (一)监察基础理论

   所谓监察基础理论,是区别于监察理论基础的另一个概念,二者休戚相关,其关系大致可归纳为:前者通常围绕后者而建立,同时后者指导前者之研究,并作为前者正确与否之标准。监察基础理论,是相对于监察法律制度和监察实践应用而言的,是关于监察制度、监察活动有关一系列重要问题的理论概括。监察基础理论的研究范围至少包括:1.监察制度史的研究;2.关于我国监察制度法律渊源的研究;3.关于监察制度本质属性和特征的研究;4.关于监察制度在国家政治制度和法律体系中的地位、作用的研究;5.关于监察活动一般规律的研究;6.监察制度比较研究;7.监察法学与宪法学、党规学、行政法学、刑法学、民法学、经济法学、诉讼法学和法律史等法学学科的关系的研究,以及监察法学与政治学、经济学和管理学等其他学科的关系的研究等。

   (二)监察法律制度

   所谓监察法律制度研究,所指向的是作为实然法而存在的我国监察法律及其配套法规所确立的一系列法律制度。此种法律制度与前述作为监察基础理论而存在的所谓监察制度之间既有联系又有差异,乃是实然与应然、实践与理论的区分关系。监察法律制度的研究范围至少包括五个方面。

   1. 监察组织及其内外关系。宏观层面而言,这是指监察机关在我国宪制结构下的定位问题,包括监察机关本身之设置以及监察机关与其他国家机关之间的组织关系。中观层面而言,这是指监察机关之层级设置以及不同监察机关之间的组织关系,其中后者包括两类:一是上下级监察机关之间的纵向组织关系;二是同级监察机关之间的横向组织关系。微观层面而言,所指有三:一是同一监察机关内部之架构设置以及不同内设机构、直属机构、派驻机构和派出专员之间的关系;二是监察官制度,包括监察官的职级设置、权利义务和职业伦理等;三是监察人员与其所属监察机关之间的关系。

   2. 监察职权及其范围。宏观层面而言,这指的是监察权的职权范围以及监察权与其他国家权力之间的权限边界;中观层面而言,这指的是监察权本身的属性、内容及特征;微观层面而言,这指的是监督权、调查权和处置权等各自的属性、内容及特征。

   3. 监察措施及其程序。这至少包括以下3个方面:不同监察措施各自的属性、内容及特征;不同监察措施的正当法律程序及其规制体系[12](P5-13),这至少涉及监督程序、问题线索管理和处置程序、立案程序、调查程序以及处置程序等;不同监察措施的异议机制和救济程序等。

   4. 监察法律制度与其他法律制度的衔接。这主要是指监察法律制度与刑事法律制度、行政法律制度等各项法律制度之间如何衔接的问题。

   5. 监察法律责任。法律责任制度是我国监察法律制度的重要内容之一。从规范文本来看,我国《监察法》第八章根据主体差异规定了四类法律责任:一是有关单位(被监察单位)的法律责任;二是有关人员的法律责任;三是监察对象的法律责任;四是监察机关及其工作人员的法律责任。

   (三)监察实践应用

   所谓监察实践应用,是指对各项监察业务有关理论与实践的研究以及对监察管理学的研究。此方面的研究需注意以下两点:1.在法律适用层面,如何在遵循法律法规有关规定的前提下因地制宜、因时制宜。这里一个重要表现就是:面对不同监察领域和监察对象之间的较大差异,如何秉持权力行使的科学性和谦抑性。2.在日常运作和管理层面,一方面,在监察管理的过程中需要有效运用现代管理科学有关理论,提升监察实效,实现由经验型监察管理到科学化监察管理的重要转变;另一方面,还要注意强化自我监督和外部监督,避免“灯下黑”。

  

   五、我国监察法学研究的基本范畴

  

   学科范畴是学科建立的基础。“任何一门科学,从理论形态上说,都是由范畴建构起来的理论大厦。”[13](P1)当前,学界对监察法学基本范畴的研究相当薄弱,还没有形成对哪些范畴应当归于监察法学基本范畴的统一认识。本文认为,下述四对范畴可以作为监察法学的基本范畴。

   (一)监察法与监察法治

   监察法与监察法治,是监察法学基本范畴体系的逻辑起点。它们不仅涉及监察法学理论体系的构成,也直接关乎监察法学理论与实践的有机统一。我们甚至可以认为,监察法与监察法治是监察法学研究过程中最基本的一对关系。如此定位,与监察法治原理作为监察法学理论建构之指导、理论体系之基石、价值评判之尺度的地位是一致的。离开监察法与监察法治的监察法学研究,必然成为无源之水、无本之木。因此,监察法与监察法治可以作为监察法学理论研究的第一对基本范畴。其中,所谓监察法,除了已经通过施行的《监察法》和正在研究制定的《政务处分法》《监察官法》外,还包括其他监察法律、配套法规、监察解释以及司法解释中与监察有关的内容等。关于监察法治,此处不再赘述。

   (二)监察权(力)与监察权利

监察权(力)与监察权利是监察法学基本范畴体系的核心内容。权利与权力之间的关系以及何者为本位的问题是法学研究中的一个重要命题。有学者指出“:权利和权力是法律上的一对基本范畴,它们具有相互依存和相互制约的密切关系。”[14](P1)人民主权学说的一个著名论断即在于“主权在民”。这个现代法治的基本逻辑,描绘出国家权力与公民权利之关系,乃是“国家权力来源于公民权利,在根本上统一于公民权利”[15](P16-17)。此种关系适用于监察法学领域,可推得:监察权力来源于公民权利,在根本上统一于公民权利。这与我国宪法规定的主权逻辑和治理逻辑是一致的,即各级人大是人民行使权力之机关,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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