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廖凡:2018年的中国自由贸易港法治

更新时间:2019-09-08 00:19:49
作者: 廖凡  

   摘要:2018年是中国自由贸易港建设的开局之年。无论是从积累“可复制可推广”经验中一路走来的中国(上海)自由贸易试验区,还是一开始就明确建设自由贸易港目标的中国(海南)自由贸易试验区,均在新时代对标和定位于“自由贸易港”这一更高水平的开放区域。概言之,“开放水平最高”是决策层对自由贸易港的目标定位,境内关外、免征关税、进出自由则是自由贸易港的基本特征。就其与既有自贸试验区的关系而言,自由贸易港应当是后者之中基于特有区域禀赋而不过多考虑“可复制可推广”、 凸显“特性”而非“共性”的那些成分的延伸和强化。自贸试验区五年多来的发展创新为自由贸易港的建设发展奠定了必要基础,未来应当紧扣自由贸易港的基本内涵及特征,从货物进出自由、资金进出自由和人员进出自由三个方面进一步改革和完善相关制度。

   关键词:自由贸易港  自由贸易试验区  境内关外  免征关税  进出自由

  

   2018年是中国自由贸易港建设的开局之年。2017年3月30日,国务院印发《全面深化中国(上海)自由贸易试验区改革开放方案》(国发〔2017〕23号),其中明确规定:“在洋山保税港区和上海浦东机场综合保税区等海关特殊监管区域内,设立自由贸易港区。”2017年10月18日,党的十九大报告重申“赋予自由贸易试验区更大改革自主权,探索建设自由贸易港”。 2018年4月13日,在庆祝海南建省办经济特区 30周年大会上,习近平总书记代表党中央宣布,“支持海南全岛建设自由贸易试验区,……逐步探索、稳步推进中国特色自由贸易港建设,分步骤、分阶段建立自由贸易港政策和制度体系”。 2018年9月24日,国务院印发《中国(海南)自由贸易试验区总体方案》(国发〔2018〕34号,以下简称《海南自贸试验区总体方案》),就海南全岛建设自由贸易试验区(以下简称“自贸试验区”)和自由贸易港作出了进一步规划。在此背景下,本文拟从法律角度,对自由贸易港建设中的一些基本问题加以探讨:一是如何理解自由贸易港的基本内涵和特征,特别是其与既有的自贸试验区有何区别与联系;二是如何在法律和制度层面凸显及保障自由贸易港的基本定位及功能,现行制度和规则又存在哪些有待改进和完善之处。

  

   一  自由贸易港的基本内涵

  

   2017年11月10日,时任国务院副总理汪洋在《人民日报》发表《推动形成全面开放新格局》的署名文章,明确了自由贸易港的基本内涵:“自由港是设在一国(地区)境内关外、货物资金人员进出自由、绝大多数商品免征关税的特定区域,是目前全球开放水平最高的特殊经济功能区”。 据此可以认为,境内关外、免征关税、进出自由是我国当前语境下自由贸易港的基本特征,而“开放水平最高”则是决策层对自由贸易港的目标定位。

   一种易于出现的似是而非的解读是,自由贸易港是自贸试验区的“进阶”。然而,就二者所包含的核心内涵及所负载的核心使命而言,自由贸易港并非整体意义上的自贸试验区的进阶,而应当是设立更早、而后成为自贸试验区一部分的保税区的进阶。自由贸易港和保税区在性质上均属“自由贸易园区”(free trade zone, FTZ),即“在某一国家或地区境内设立的实行优惠税收和特殊监管政策的小块特定区域”,并由此区别于“自由贸易区”(free trade area, FTA),即“两个以上的主权国家或单独关税区通过签署协定,在世贸组织最惠国待遇基础上,相互进一步开放市场,分阶段取消绝大部分货物的关税和非关税壁垒,改善服务和投资的市场准入条件,从而形成的实现贸易和投资自由化的特定区域”。 就基本内涵而言,自由贸易园区类似于世界海关组织《关于简化和协调海关业务制度的国际公约》(即《京都公约》) 专项附约4(Specific Annex D)所称的“自由区”(free zone)。根据该附约,自由区是指“缔约一方的部分领土,在该部分领土内运入的任何货物就进口税费而言,被认为在关境以外”, 亦即所谓“境内关外”。各国实践中对自由贸易园区的称谓不一而足,有对外贸易区、自由关税区、免税贸易区、自由区、自由贸易港等等,但在免纳关税这一核心特征上则是共通的。我国在改革开放之后设立的经济特区、保税区、出口加工区、经济技术开发区等特殊经济功能区,都在不同程度上具有自由贸易园区的某些特征。

   《京都公约》所称的自由区主要是在贸易层面、就关税而言,即免纳关税并免于通常的海关监管措施。这是所有自由区或者说自由贸易园区的共性特征。在此基础上,有关国家又基于自身需求和优势,在资金流动、人员进出等方面对其自由区附加更多优惠和便利措施,提供“增值”和“加成”,从而在自由区阵营内部又进一步形成开放程度不等的“梯队”。以香港、新加坡、鹿特丹、迪拜为代表的自由贸易港(free trade port),就位于梯队的顶端,代表着开放的最高水平。这也正是决策层将自由贸易港理解为和定位于“全球开放水平最高的特殊经济功能区”的原因所在。就此而言,自由贸易港是保税区的进阶,也是自由区的高级阶段。

   事实上,在其2013年诞生之初, 我国自贸试验区的使命和功能相比纯粹意义上的自由贸易港或自由区要远为丰富。自贸试验区全称中的“中国”和“试验”二字足以表明,其定位不仅限于通过关税豁免促进对外贸易或是通过政策优惠吸引外商投资,更重要的是通过在贸易、投资、金融等领域的放权,探索政府职能的转变,改革政府治理经济的方式,积累相关经验并在成熟时向全国推广。 换言之,对于自贸试验区而言,积累可复制可推广的经验与提高自身开放程度同样重要,甚至可能更加重要。就此而言,自由贸易港与自贸试验区并不完全在同一个“频道”,不宜简单比对。在很大程度上毋宁说,自由贸易港是现有自贸试验区中基于区域特有禀赋而不过多考虑“可复制可推广”、 更加凸显“特性”而非“共性”的那些成分的延伸和强化。这一点,在没有“历史负担”、一开始就明确对标自由贸易港的海南自贸试验区得到了印证:《海南自贸试验区总体方案》中,除反向规定“在其他自由贸易试验区已经试点可复制的税收政策均可在海南自贸试验区进行试点”外,未设定任何“积累可复制可推广经验”的任务。

  

   二  自由贸易港的核心特征

  

   (一)境内关外

   按照《京都公约》的上述定义,“境内关外”应当是所有自由贸易园区的共同特征。换言之,尽管自由贸易园区位于一国境内,但从关税征收和海关监管的角度,将之视为处在海关之外,从而无需缴纳关税,并免于通常的海关监管措施。这当然并不意味着自由贸易园区是对于海关监管而言是“法外之地”,而是说要将监管降到可能的最低限度,而使便利化达到可能的最高限度,从而打造和提升相关区域的竞争力和新引力。

   例如,上海自贸试验区是在上海外高桥保税区、上海外高桥保税物流园区、洋山保税港区和上海浦东机场综合保税区等4个海关特殊监管区域的基础上建立起来的,就贸易和海关措施而言,其核心部分仍然是这4个保税区。 又如,《海南自贸试验区总体方案》第(五)条明确规定:“按发展需要增设海关特殊监管区域,在海关特殊监管区域开展以投资贸易自由化便利化为主要内容的制度创新,主要开展国际投资贸易、保税物流、保税维修等业务。”

   (二)免征关税

   就上述《京都公约》对自由区的定义而言,免征关税可谓自由贸易园区的本质特征。但这里所说的免征关税并非一般意义上的作为一种税收优惠措施的零关税,而是指对从境外进入并存放于自由区(一线)但不进入境内其他区域(二线)的商品免于征税,其实质上是我国法律所称的“保税”的概念。 关于保税的法律性质或者说理论基础,尚无通说。有论者归纳了五种学说,及附条件担保说、视同未经准许的进口货物说、海关监管说、关税原点说和关税保存说(核准缓缴说),并赞成核准缓缴说,即“保税是指关税纳税义务人对于应缴税的进口(含视同进口)货物,基于特定条件,经依法申请主管海关单位核准后,由海关保留暂缓执行缴纳关税的权利而纳税义务人亦得以暂缓履行缴纳税款义务,惟由海关监管的状态”。 从现行《海关法》和《保税区海关监管办法》的相关规定看, 核准缓缴说与我国立法和实践的基本思路是一致的。但值得注意的是,“缓缴”这一用语隐含有时间、期限的含义,即只是在某一时间段内暂不缴纳,之后仍需缴纳。这种含义其实更符合《京都公约》专项附约4第1章所规定的“海关仓库”或者说“保税仓库”(customs warehouse), 而不是第2章所规定的自由区。

   原《上海市外高桥保税区管理办法》(1990年9月10日发布,已失效)第9条规定:“转口贸易的货物在保税区内储存不超过1年。如有特殊情况,经海关批准可适当延长,但延长期不得超过1年;超期不出运的,由海关按有关规定处理。”《中国(上海)自由贸易试验区条例》(2014年7月25日通过,以下简称《上海自贸试验区条例》)第19条第5款则规定:“区内保税存储货物不设存储期限。”可见,就保税而言,自贸试验区已经完成了从“保税仓库”向“自由区”的“进化”,区内货物免征关税的要旨在于“附条件”(不进入境内区外)而非“附期限”。同时,对于《海关法》第59条关于“在货物收发货人向海关缴纳相当于税款的保证金或者提供担保后,准予暂时免纳关税”的规定,也可以基于海关的监管资源和能力,并综合考虑收发货人的资质、信誉等因素,对于担保的具体形式进行区别化的灵活处理。总之,将保税理解为“附条件地免征关税”而非“经核准缓缴关税”,应当说更符合自由贸易港的本质特征。

   (三)进出自由

   货物、资金、人员的进出自由,既是自由贸易港“境内关外”定位的逻辑延伸和具体体现,也是确保实现这一定位的必要安排。

   货物进出自由是指对自由贸易港与境外之间的货物进出口提供最大限度的自由化和便利化。例如,鹿特丹港可以提供24小时通关服务(周日除外)、先存储后报关、以公司账册管理及存货数据取代海关查验,企业可以选择适合的通关程序,运作十分便利。新加坡以电子报关和电子审单为基础建立起的无缝“一站式”电子通关系统贸易网是新加坡自由贸易园区的精髓,该系统打通了海关、检验检疫、税务、军控、安全、经济发展局、企业发展局、农粮局等35个与进出口贸易相关的政府部门,所有通关程序统一经过贸易网执行;贸易网24小时运行,自动接收、处理、批准和返还企业申报的电子数据。

   资金进出自由是指自由贸易港内最大限度地取消投资限制和外汇管制,使得与贸易相联系的投资和金融活动得以充分开展并进一步便利和促进贸易。例如,香港的资本市场完全开放,对外资公司参与当地证券交易没有任何限制;完全开放外汇市场,无论实行何种汇率制度,香港本地资金和境外资金均可自由进出;除赌博业外,所有行业均向外资开放,且无持股比例限制。 迪拜的杰贝阿里自由贸易园区没有任何外汇管制措施,货币可以自由兑换,不收限制。

   人员进出自由则是指自由贸易港实行宽松的出入境政策,为区内企业员工及来访商务人士的出入境及/或短期居留提供便利。这方面香港非常典型。出于方便国外专业人士和投资者进出以及促进旅游业等目的,香港实施宽松的签证政策,全世界约有170个国家和地区的居民可以免签证在香港停留7天至6个月不等。

  

三  自由贸易港的制度构建 (点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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