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张守文:回望70年:经济法制度的沉浮变迁

更新时间:2019-09-07 15:30:51
作者: 张守文  
还为经济法各类具体制度的确立提供了重要的宪法依据。

  

   例如,因改革之初对基本经济体制的改革方向不明,1982年《宪法》第15条最初曾保留对“计划经济”的规定。但随着改革的不断深化,国家开始实行“有计划的商品经济”。随着“计划成分”的不断减少,“商品经济成分”的逐渐增加,人们对市场经济的认识也日益深化,从而为“市场经济入宪”奠定了重要基础。1993年的宪法修正案不仅将原来有关“计划经济”的内容替换为“市场经济”,还特别规定了“国家加强经济立法,完善宏观调控”,这尤其有助于转变政府职能,构建适度“分权”的调制型经济管理体制,从而更好地处理政府与市场的关系,加强经济法治,推动经济法的制度建设。

  

   正是基于《宪法》的上述规定,在适度“分权”的思想和逻辑下,我国与市场经济体制相适应的经济管理体制逐渐形成,主要涉及财政、税收、金融和计划(包括产业、价格、投资)等宏观调控体制,以及反垄断、反不正当竞争、消费者保护等市场规制体制。与上述经济管理体制相对应的大量法律规范,则属于经济法的重要内容,并由此形成了与市场经济相适应的现代经济法体系。

  

   (三)两阶段的对比:经济法的“有无”与“强弱”

  

   与上述两个阶段的经济管理体制和宪法变迁相关联,经济法在不同时期的存续和发展亦呈现不同的趋势:在前30年,由于经济管理体制日益集中统一,国家主要依靠计划来管理经济,《宪法》中的经济条款越来越少,导致各类经济法律的作用日渐式微,经济法制度亦不断呈现萎缩、几近消亡的状态,这与前述计划经济时期经济法制度的“沉降”趋势是一致的;在后40年,随着经济管理体制改革的深化,国家越来越强调市场对资源配置的积极作用,重视政府的宏观调控和市场规制职能,相应地,《宪法》中的经济条款日益丰富,涉及政府与市场、中央与地方等诸多关系的定位和协调。同时,随着全面依法治国战略的提出,法律在国家治理中的地位日显重要,从而使经济法的地位不断提升,并在经济治理中发挥重要功用,这与前述市场经济时期经济法制度的“浮升”趋势是一致的。

  

   可见,经济法制度在不同时期的“有无”与“强弱”,与各个时期市场经济因素的“有无”和“多少”直接相关。其中,在前30年的第一阶段(1949年—1956年),由于存在多种所有制和市场因素,实质意义的经济法制度处于“有”和“弱”的状态;但随着集中统一的计划管理体制的推行,在第二阶段(1957年—1978年),经济法制度逐渐变成几近于“无”的状态。在后40年的第一阶段(1979年—1992年),随着对计划经济体制的不断改革以及“有计划的商品经济”体制实行,市场经济因素不断增加,与之相应的经济法制度呈现“从无到有”、不断“走强”的态势;在第二阶段(1993年至今),随着市场经济体制的确立,国家的宏观调控和市场规制职能日显重要,“调制型”经济管理体制亦不断完善,与之相应的经济法重要功能被普遍认可,从而使经济法制度日益强盛,成为国家治理和经济法治的基础制度。

  

   当然,经济法不同时期的“有无”与“强弱”,仅具有相对的意义。由于各个时期都不是绝对的计划经济或市场经济(计划或市场因素的占比都无法达到百分之百),各个时期的经济体制实质上都是不同程度的“统合”与“放开”并存,即“统中有放”“开中有合”,因此,对相应的经济法制度在不同时期的存续状态或发展趋势,亦应作动态的而非僵化的理解。从总体上说,上述有关经济法制度变迁“沉”与“浮”的相对区分,有助于理解不同时期的经济体制、经济管理体制、“经济宪法”及其变革对经济法的重要影响,也有助于发现各类影响因素之间的内在关联。

  

   在70年的历史中,许多经济法制度都基本经历了“从有到无”又“从无到有”的“否定之否定”的过程,这也是整体经济法发展的基本轨迹和路径。例如,在前30年早期,我国曾开征多个税种(数量一度与今天相当),相关的税法制度是与当时不发达的市场经济相适应的,但随着计划经济的发展,公有制占据绝对优势地位,国家与国民之间的分配主要不再经由税收途径,从而导致税种、税制大幅度萎缩,税法制度的各类功能受到极大影响。直至改革开放以后,我国才主要通过1984年、1994年的税制改革,陆续恢复开征、整合了一大批税种,制定了多部税收法律、法规,从而建立了与市场经济相适应的税法制度的基本框架,税法的保障收入、宏观调控等功能才得到了有效发挥。

  

   又如,在前30年早期,我国改组了1949年以前就存在的中国银行、交通银行等,并新建和改组了中国建设银行、中国农业银行。但随着计划经济的发展,我国的经济管理体制发生了巨变,形成了集中统一的金融管理体制,不仅各类商业银行被撤销,即使中国人民银行亦难保其独立性,更无法进行金融领域的宏观调控和监管。直至改革开放以后,我国才在1983年明确规定由中国人民银行独立行使中央银行的职能,并陆续恢复、组建了各类专业银行、政策性银行等,从而逐渐形成了与市场经济相适应的金融体系。在此基础上,我国于1995年制定了一大批金融法律,并通过对各类金融立法的不断充实、完善,建立了较为完备的金融调控和金融监管法律体系,有力地促进了市场经济的健康发展。

  

   除上述税收、金融等宏观调控立法外,各类市场规制立法的不断推出也体现了经济法在市场经济条件下不断走向“繁荣”和“强盛”的趋势。值得注意的是,改革开放以后,随着经济管理体制的变革,国家陆续设立或强化与市场经济直接相关的各类管理机构(如工商管理、价格管理、质量监管等机构),它们都是市场规制法的重要主体,上述主体的有效执法,以及相关市场规制体制的运行,有力地推动了经济法的发展,提升了经济法在国家治理中的地位。因此,应关注上述规制机构的设立和调整对经济法规范“立”“改”“废”“释”的影响,并通过考察经济管理体制与经济法制度变迁的互动,揭示经济法制度变革的重要趋势,以及其中政府与市场关系的重要变化。

  

四、从政府与市场关系的调整看经济法的制度变迁


   前文基于“经济体制—经济管理体制—经济宪法”的逻辑主线或分析框架,探讨了70年的革命、建设和改革历程中,经济法制度的沉浮与枯荣、消长与存亡。从上述经济体制、经济管理体制、“经济宪法”三个维度,有助于揭示经济法制度变迁的原因、路径、趋势或方向。此外,上述三个维度的探讨,都会指向或聚焦于一个共同的问题,即“政府与市场的关系”。不同时期的体制变革或宪法修改,都和政府与市场关系的调整直接相关,而有效处理政府与市场的关系,既是各类体制改革的关键问题,又是经济法要解决的基本问题。因此,下文有必要基于上述三个具体维度,围绕政府与市场关系的调整,来研讨经济法的制度变迁问题。

  

   (一)经济体制维度的考察

  

   政府和市场的关系及其各自作用的发挥,会直接受到各国不同经济体制的影响,同时,也与相关法律制度特别是经济法制度能否有效实施相关。因此,可以从经济体制的维度,考察政府与市场的关系,以及相关经济法制度的状况。

  

   从全球范围看,在“二战”以后,国际经济秩序发生了巨变,尽管各国对计划经济体制或市场经济体制有不同选择,但有多个实行市场经济体制的国家都强调国家干预,重视宏观层面的计划管理,法国等传统市场经济国家还曾专门制定国家经济计划,以推动经济发展。这种“计划化”的浪潮,与当时人们对国家理性、国家宏观经济管理职能以及国家干预理论的认识有关。此外,苏联、东欧的多个国家纷纷实行计划经济体制,对我国的经济体制选择产生了直接影响,是我国走上计划经济道路的重要外因。

  

   在我国由不发达的市场经济转向计划经济的前30年,随着诸多领域的统购统销、物资的统一调度和分配,生产和生活日益被高度统一的计划安排控制,政府的主导作用日益突出,市场日益萎缩,价值规律长期被忽视,国家更关注的是“有计划按比例发展规律”。由于“重政府计划而轻市场调节”,市场机制难以存续,形成了政府与市场关系的极端情况,即本来是政府与市场的“二元结构”,变成了单一的“政府独大”,各类主体之间的计划关系代替了政府与市场的互补关系。

  

   在上述政府与市场关系之下,政府在现实经济生活中必然处于极端重要的地位,政府的计划全面覆盖宏观和微观经济活动,并成为真正有约束力的“规范”,法律规范则被计划规范替代。因此,在计划经济时期,我国一直重视政策、行政命令而不重视法律,有计划而无“计划法”,从而导致包括经济法在内的诸多法律难以存续。

  

   在上述情况下,各类制度都被视为保障国家计划实现的手段。例如,改革开放初期制定的《经济合同法》,就专门强调违反计划的合同无效。直到国家实行市场经济体制,各类与市场经济相配套的法律出台,才重新界定了政府与市场的功能,并在经济法层面作出了系统的制度安排。可以说,市场经济体制的确立和相关经济立法的加强,不仅有助于处理政府与市场的关系,还使经济法获得了“新生”,并不断发展壮大。

  

   (二)经济管理体制维度的观察

  

   经济管理体制是一定时期政府经济职能的集中体现。在不同的经济体制框架下,政府与市场在资源配置方面的分工,政府主体与市场主体的“分权”,政府各类机构的设置,都是影响经济管理体制的重要因素,并最终影响政府与市场的关系以及经济法的制度变迁。

  

   在计划经济时期,我国形成了高度集中统一的经济管理体制,导致政府在社会经济生活中长期占据优势地位。从一定意义上说,全国构成了一个以公有制为基础、以政府为主导、以计划为手段的对重要经济领域“全覆盖”的“公共经济体”,从而使私人经济几乎没有发展空间。于是,政府与市场的二元结构变成了只有政府“一元”,这必然会造就一个全能的承担无限责任的“大政府”,政府对经济的管理自然会无所不包、无远弗届、事无巨细。对于此类体制的利弊得失,凯恩斯、兰格与哈耶克、米塞斯等著名学者曾有大量重要讨论,对后世影响深远。

  

   正是基于对两类经济体制利弊的认识不断深入,苏联、东欧等许多国家都在20世纪90年代向市场经济体制转型,中国也融入了这一转型大潮中。在政府与市场的关系中,从政府一端看,经济管理体制的变革或调整,对于确保市场机制的有效运行至为重要。正是随着改革开放的不断深化,我国经济管理体制才从集中统一的“管制”日益转向适度的“调制”,从而使市场主体有更大的自由空间,增进其活力和市场机制的有效性,并有助于在政府与市场分别提供公共物品和私人物品的实践中,实现“双手并用”的协调与互补。

  

为了优化经济管理体制,(点击此处阅读下一页)

本文责编:川先生
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文章来源:《现代法学》2019年第4期
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