返回上一页 文章阅读 登录

张守文:回望70年:经济法制度的沉浮变迁

更新时间:2019-09-07 15:30:51
作者: 张守文  
从1949年到1953年,随着广大农村土地改革的陆续完成,农民变成了土地的所有者,并陆续走上“合作化的道路”。在此基础上,农民的个体产权逐渐变成集体产权,经由初级社、高级社和人民公社等不同发展阶段,农村集体所有制经济得以建立。在计划经济体制下,由于诸多原因,农村集体经济组织生产效率低下,农民收入普遍偏低,迫切需要通过经济改革来解决农民生存和农业发展问题。为此,基于现实的生存压力,从1978年开始,农村改革自下而上悄然开启,联产承包责任制逐渐成为“生产—分配”的基本制度被普遍采行,并由此在经济改革领域吹响了“农村包围城市”的号角。

  

   计划经济体制给集中于城市的企业带来了更大的问题,企业效率的低下已影响国民经济整体发展和财政收入,迫使国家下定决心,在1984年通过重要的“改革决定”(即《中共中央关于经济体制改革的决定》),开启了以国企改革为核心的城市改革。自此,实行多年的计划经济渐变为“有计划的商品经济”,商品经济的因素逐渐渗透、充盈于经济生活,许多领域开始“解冻”并逐渐商品化,价格机制、竞争机制的作用日益显现,从而为1992年秋确立市场经济体制以及1993年“市场经济入宪”奠定了重要基础。

  

   从1979年到1992年,是为实行市场经济体制做事实准备的过渡时期(或称市场取向改革时期);从1993年至今,则是市场经济体制不断完善、发展的时期。经历上述两个时期,经济法制度从无到有,不断生成、发展、壮大,其在整个法律体系中的地位日益“浮升”,备受瞩目,成为促进和保障市场经济发展不可或缺的重要制度。

  

   在制度建设方面,我国在改革开放之初就制定了《个人所得税法》《中外合资经营企业所得税法》《外国企业所得税法》等重要法律,并通过“授权立法”推动税制改革乃至整个经济体制改革和对外开放;同时,还在财政、金融、竞争等领域发布了多部行政法规,其中融入了大量经济法规范,从而形成了经济法体系的“基本雏形”。在向市场经济过渡时期,由于各类经济改革不断深化,许多方面的体制和制度变动不居,因此经济法领域的法律出台较少,大量的经济政策与制定程序相对简约的行政法规、部门规章、规范性文件等发挥了重要作用。在1993年“市场经济入宪”以后,为了适应市场经济发展的需要,国家大力“加强经济立法”,使经济法的立法驶入了快车道。通过1993年、1994年和1995年分别集中开展的市场规制立法、财税立法和金融立法,我国初步构建了与市场经济体制相适应的现代经济法体系。此后,经由加入WTO前后的立法修改,以及在全面深化改革过程中的不断完善,我国的经济法制度取得了长足进步,为现代化经济体系的构建和整体经济法治提供了重要的制度支撑。

  

   (三)经济法在不同经济体制下的“沉”与“浮”

  

   前文对不同时期经济体制和相关经济法制度变迁的研讨表明,在实行计划经济的“前30年”和实行市场经济的“后40年”,都分别包含从一种经济体制向另一种经济体制转型的“过渡期”,因此每个大阶段的经济体制都不那么“纯粹”,会不同程度地包含着另一种经济体制的因素。历史的经验表明,当两类因素比例适当时,会更有利于经济的长期发展。据此,国家必须处理好政府与市场的关系,解决好“混合经济体制”(mixed economic system)下两类因素的协调问题,在这方面,经济法恰恰可以发挥更大的作用。

  

   前述探讨还表明,从不发达的市场经济体制向计划经济体制转变的“前30年”,以及从计划经济体制向市场经济体制转型的“后40年”,两者起点不同,经济体制和相关制度变迁的路径、方向和最后效果各异,可谓“三十年河东,四十年河西”。不同的路径选择和取向差异,带来了中国迥异的发展格局,也引发了经济法“沉浮”或“枯荣”的制度变迁,其中,前30年向“沉”与“降”方向的演变,后40年向“浮”与“升”方向的迁移,大致构成了经济法制度变革发展的“V型”轨迹。

  

   从经济法制度变迁的轨迹可以看出,经济体制的选择对经济基础和上层建筑的影响深远,直接关涉法治的兴衰。在计划经济时期,经济法制度大量“沉降”甚至消亡;在商品经济或市场经济时期,经济法制度不仅具有存续、发展的必要与可能,伴随着市场化程度的提高,其地位和影响还不断“浮升”和扩展,这也从一个侧面验证了“市场经济就是法治经济”的基本共识。

  

   道格拉斯·C·诺斯(Douglass C. North)曾通过对经济史的大量研究指出:国家既是经济增长的原因,又是经济衰退的根源。套用这一著名的“诺斯悖论”,可以认为,在法律史上,国家既是法律繁盛的原因,又是法律衰微的根源。因为国家作为制度的供给者,其对不同经济体制的选择,会直接影响相关法律制度功能的实现,从而影响其多少、强弱与兴衰。我国经济法制度70年来的沉浮与枯荣,即为重要的佐证。

  

   我国一直在探索实现现代化的道路,由于诸多因素,曾认为“有计划按比例发展”是基本的经济规律,据此,国家将计划经济体制作为实现国家富强的重要路径,把计划、行政命令作为宏观经济和微观经济管理的主要工具,不重视价值规律,忽视法律和法治的功能,使经济法制度逐渐失去存续和发展的空间。在改革开放特别是实行市场经济体制以后,人们才逐渐认识到:经济法作为典型的现代法,与现代市场体系、现代经济体制直接相关,无论是建设现代化经济体系,还是推进总体的现代化,都需要经济法提供有力的支撑、促进和保障。因此,在市场经济体制的基础上推进国家的现代化,必须高度重视经济法,并同时推动经济管理体制的调整和宪法的完善。

  

三、经济管理体制调整、宪法修改与经济法变迁


   伴随着上述不同时期的经济体制变革,政府和市场在资源配置方面的地位和功能会发生变化,国家的经济管理体制会随之调整,宪法的相关内容亦需要相应修正,这些都会影响经济法的制度变迁。鉴于经济管理体制集中体现着经济“分权”或政府干预经济的程度,对市场主体的行为和市场机制的运行影响甚巨,会对“经济宪法”的相关内容以及经济法相关制度的形成和发展产生直接影响。为此,下文先简要回顾不同时期经济管理体制和“经济宪法”的变革,再探讨经济法制度的相应变迁。

  

   (一)前30年:集中统一的经济管理体制与“三部宪法”

  

   如前所述,在20世纪50年代初,伴随着国民经济恢复期的结束,“一五计划”的实施,以及“三大改造”的完成,我国的计划经济体制逐步确立,要求建立与之相适应的经济管理体制。与此同时,一批直接或间接服务于国家计划的国家机关纷纷设立,从而使国家的经济管理体制日益走向集中化。集中统一管理是整个计划经济时期的突出特点,体现为生产、消费、分配等各方面的计划化、统一化和集中化。

  

   日益集中统一的经济管理体制的形成,与当时对经济规律的认识有关。由于当时人们普遍认为,通过统一的计划、明确的比例来协调经济活动会更有效率,因此强调国民经济应“有计划、按比例发展”,并将其视为社会主义的基本特征和基本规律。上述理解和认识也被写入当时的宪法,成为为数不多的“经济宪法”条款的重要内容。

  

   在前30年,我国分别于1954年、1975年和1978年通过了三部《宪法》,其中都涉及“经济计划”或“计划经济”的规定。例如,1954年《宪法》第15条规定:“国家用经济计划指导国民经济的发展和改造”;1975年《宪法》第10条规定:“促进社会主义经济有计划、按比例地发展”;1978年《宪法》第11条规定:“有计划、按比例、高速度地发展国民经济”。不难发现,在不同时期的宪法规定中,计划的作用不断被强化,推动了高度集中统一的计划经济体制的逐步形成。例如,1954年《宪法》强调的是“用经济计划指导”,只是强调“指导性作用”;后两部《宪法》强调的“有计划、按比例”,则是在高度集中统一的计划体制下才能实施的,远非“计划指导”力所能及,因此这一规定是高度集中统一的计划经济体制在宪法中的“折射”。

  

   上述高度集中统一的计划体制,与所有制的变化直接相关。1954年《宪法》规定了四种所有制,即全民所有制、劳动群众集体所有制、个体劳动者所有制和资本家所有制。在包括非公经济的多种所有制并存的情况下,商品经济或市场经济的成分自然不可或缺,国家难以实行高度统一的计划体制,因此,直至1956年“三大改造”完成后,在公有制占绝对优势地位的情况下,国家才全面推行计划经济,这也是后两部《宪法》均着重强调生产资料公有制(即全民所有制和劳动群众集体所有制)的重要原因。

  

   此外,即使在计划经济时期,在高度集中统一的经济管理体制之下,也需要处理好中央与地方的关系。对此,《宪法》亦有专门规定和强调,足见在我国这样的大国“充分调动中央和地方两个积极性”之重要。其实,针对当时高度集中统一的计划体制的弊端,我国曾试图进行相关调整,包括从中央向地方“下放”权力等,我国复杂的“条块分割”却导致“一放就乱,一抓就死”的循环,这也是经济法的“体制法”至今仍需要关注的重要问题。要解决上述问题,不能仅靠计划经济体制内的“小改革”,还需要转向体制外,推动从计划经济体制转为市场经济体制的“大改革”,从而实现真正的“大转型”。

  

   (二)后40年:适度“分权”的经济管理体制与“一部宪法”

  

   如前所述,正是基于对计划体制存在的诸多弊端的认识,我国从1978年开启整体经济改革。基于我国的城乡二元结构,改革先是从计划管理相对薄弱的农村开始,继而于1984年启动以“国企改革”为重点的城市改革。自此,国家已明确从计划经济转向“有计划的商品经济”,从而为后来实行市场经济体制奠定了重要基础。

  

   随着改革开放的不断深入,在“放权让利”“简政放权”的过程中,我国的经济管理体制从过去“集中统一”日益转向“适度分权”。政府从过去无所不包的微观经济管理中逐渐解脱出来,并不断转向主要行使宏观调控和市场规制的职能。在此过程中,我国的经济管理体制逐渐从“管制型”向“调制型”转变。这些转变都被“记载”于宪法之中,并对经济法制度的形成和发展产生了直接影响。

  

与前30年不同,我国在后40年只颁布了一部《宪法》。在保持宪法基本框架和各类基本制度相对稳定的同时,国家还通过多次“修宪”来体现改革开放不断深化和现代化建设的成果。正是基于对持续改革开放的回应,我国1982年《宪法》有关经济的条款比之前的三部《宪法》有大幅增加,除了对基本的所有制、分配制度、土地制度、产权保护等方面的规定外,还特别对基本经济体制以及相应的经济管理体制作出规定,这些条款不仅直接影响了经济法的体制法形成,(点击此处阅读下一页)

本文责编:川先生
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/118087.html
文章来源:《现代法学》2019年第4期
收藏