返回上一页 文章阅读 登录

王霞萍 赵谦:土地发展权三十年:功能进路与实践面向

更新时间:2019-09-05 23:48:49
作者: 王霞萍   赵谦  

   摘要:  研究目的:基于30年来土地发展权的理论研究,进而在明确的功能进路的指引下,有针对性的对已有的土地发展权实践予以梳理和检验,以探寻破解中国土地利用矛盾和困境的方法。研究方法:文献分析法。研究结果:土地发展权具有4大功能价值,即:创新人地关系,加强生态环境保护;解决人地矛盾,维护社会公平;完善土地市场,优化资源配置;保护自然文化遗产,遏制过度开发。“珠海湿地”模式、“金包银”模式和“地票交易”模式,验证了土地发展权功能属性的现实性以及土地发展权设置的可行性。研究结论:土地发展权制度是一种有效的土地管制方法,也是深化土地法律制度改革,实现土地产权清晰化、资源配置最优化、收益分配科学化、土地交易市场化的内在诉求,其设置有其必要性和可行性。

   关键词:  土地法学;土地发展权;功能进路;实践面向;评论

  

   1 引言

  

   土地发展权(Land Development Right, LDR)始于1947年英国《城乡规划法令》(Town and Country Planning Act),并逐渐演变为“归公”的英国模式、“归私”的美国模式,以及介于二者间的法国模式,到上世纪70年代,域外土地发展权研究达致鼎盛。中国1988年宪法修正案确定了“土地使用权可依法律规定转让”,进而掀起了土地流转、征收和地票交易等土地开发利用的热潮,并由此开启了中国土地发展权理论与实践研究的进程。作为舶来品,土地发展权的概念最先由原国家土地管理局以狭义说的方式引入国内,认为所谓土地发展权就是“变更土地使用性质之权”[1],实质上是“农地转为建设用地进行开发利用的权利”[2],随着理论研究的深入以及土地利用热点问题的层出,狭义说逐渐被肯定土地用途性质变更、强调“空间上纵深方向发展”[3](土地集约度提高)的土地再利用、再发展的广义说所取代,并得到学界的一致认同。

   中国土地管理制度正经历着新一轮的变革,“土地制度改革已经进入多种利益交织的深水区,改革面临着法律与现实矛盾冲突”[4],如何立足于现行的地权结构语境对已有的土地利用实践予以科学的制度设计和规范配置,并实现法内容、规范的顺利衔接,成为引领土地法律制度改革的宏观路向。事实上,现有的土地利用、改革矛盾的本质在于土地发展性利益的争夺,在法律上表现为土地发展权。虽然中国存在大量土地发展权实践,但并未设置土地发展权,立法的缺位造成土地发展性利益分配不明,给权力滥用提供了空间。为顺应社会情势变更,回应实践发展的诉求,以土地用途性质变更及变更后增值收益分配问题为核心的土地发展权制度研究应运而生。学界就土地发展权的研究,多是从内涵[5]、法律性质[6]、归属[7]、必要性[8]等本体视角展开,探寻土地发展权概念范畴的纯理论界定与深化,较少系统分析理论背后所蕴含的功能属性,进而在相应的功能进路的指引下,有针对性的对已有的土地发展权实践予以梳理和检验。因此,基于三十年来土地发展权的本体研究,在所涉价值路向的指引下,就相应土地发展权实践展开“体系思维”[9]之系统研究非常必要。

   以《土地管理法》修订为契机,“借助于法权这一具有法律效力的制度工具来保障土地资源合理配置、增值收益公平分配目标得以有效实现,无疑是土地权利体系建设的内在理性之表达。”[10]同时对缓解、根除愈演愈烈的人地矛盾,强拆、乱拆、征地补偿与市场价值脱轨、小产权房屡禁不止等乱象,加强土地利用监管,保障城市治理的目标实现,促进经济平稳健康发展和社会和谐稳定也是必不可少的。

  

   2 四位一体:土地发展权的多元化功能进路

  

   一项具体的制度安排,要想从理论构想过渡到制度实践必须具备实效性和可行性。土地发展权是解决社会矛盾的重要方式,也是优化资源配置,加强生态环境、历史文化遗迹保护的有效工具。

   2.1创新人地关系,加强生态环境保护

   土地发展权的生态功能强调通过耕地保护发挥土地资源作为生态系统基本要素的协调和平衡作用。目前中国的土地权利体系设置并不利于耕地保护,“全民所有自然资产的所有权人不到位,权益不落实”[11],导致经济利益驱动下耕地资源被无序地开发和掠夺,“造成耕地资源污染、破坏,土壤物理结构改变,内部生态系统受损”[12],“人多地少,用占世界7%的耕地,解决占世界22%人口温饱问题”[13]的基本国情也加剧了土地利用的严峻性,限制了土地利用的可持续性,对土地资源甚至整个生态环境系统造成不可逆的破坏。

   土地发展权“创设的主要目的在于保护农地、自然资源和生态环境”[14],是实现土地资源可持续利用的重要手段,它的设计是“基于土地利用的社会性、广泛性”[3],“源于土地用途的价值选择”[5],“实质上是使用权变更的获利”[15],但与传统私权不同,“公权力限制理念贯穿于土地利用全过程”[16]60–93,使其具有明显的“限制性”,从对土地发展权的配置到对土地开发的许可再到土地开发过程中相关利益的协调,土地发展权无一不是在政府“父爱主义”[17]的关怀下进行的,是一种“具有警察权性质的财产权利”[16]90。因而,土地发展权的行使虽取决于权利人的意志和价值选择,但是这种意志和价值选择并不是任意和无限制的,而是要符合社会公共利益及法律的一般规定(土地利用规划、城市规划等),这是土地发展权所必须承担的义务和限制。通过土地发展权的设置可在土地规划管理阶段从源头适当遏制城市的建设用地需求确保农业用地数量、质量,通过警察权限制的方式采取“最严格的节约集约用地制度”,充分考虑耕地的质量、容积等条件,合理规划土地用途,注重耕地的科学保护;在开发利用阶段以法律形式落实权利人权益、责任人体制,创新人地关系,促进土地权利的新配置、完善土地法律制度,最大程度地遏制经济人的自私性,“强调耕地‘数量—质量—生态’三位一体保护措施,坚守耕地红线,落实耕地占卜平衡,推进农田生态整治和土壤污损修复,提升耕地生产能力与生态功能” [18],践行“绿水青山就是金山银山”的发展理念,使所有的土地开发、利用都以遵循自然规律、经济规律为要求,实现经济、社会、生态三种效益高度统一。

   2.2解决人地矛盾,维护社会公平

   土地发展权的社会功能强调通过公平分享土地增值收益,解决人地矛盾,维护社会公平。“公平问题实际上就是利益分配问题”[19],人地矛盾源于增值收益的分配不均,中国虽基本形成了以《宪法》为指导,以《土地管理法》、《土地承包法》为核心,以《土地管理法实施条例》、《房屋拆迁管理条例》为具体操作标准的土地征收法律制度体系,但相关立法并未形成一套公平合理的收益分配机制,致使土地征收过程中矛盾纠纷激化、暴力事件层出不穷,科学合理的土地发展性利益分配机制,事关民生,关乎社会公平、和谐和稳定。

   土地发展权在强调国家对土地管制、规划具有根本性和正当性的基础上,接受已有的“涨价归公”的制度现实,以“建设城乡统一的建设用地市场”[①]、修订《土地管理法》为契机,推行从计划到市场、由单一主体向多元主体、变补偿为征税的土地利用改革,承认权利人的土地发展权,保障集体、个人和国家公平分享土地增值收益。简言之,土地发展性收益的基本逻辑为:强调规划管制→承认土地发展权→建立统一建设用地市场→土地增值收益共享(市场价格―合理征税)。这种制度设计契合所有权社会理性规则,一方面引入市场机制,以尊重和保护产权为基础,坚持民主自愿、公平协商的原则,通过讨价还价、谈判协商、公平交易的方式以合理的市场价格补偿权利人(集体、个人),实现土地增值收益的初次分配;另一方面加强政府干预,以公平、正义为基础,通过税收手段完成土地增值的社会返还(国家、其他主体),实现土地增值收益的再分配,达到化解分配矛盾,维护社会公平之目的(图1)。土地发展权的此种配置“对公民权利侵害最小,且有效平衡土地增值社会返还目标与保护公民权利、维护社会稳定等目标间的关系”[20],通过综合考量各方因素,解决国家、集体和农民个人三者间利益分配格局混乱,促进公私利益双赢,在落实政府土地用途管理和规划的基础上,从实体和程序两方面保障农民的耕作权和土地收益,使“改革发展成果更多地惠及全体人民”。

   2.3完善土地市场,优化资源配置

   土地发展权的经济功能强调通过市场主导与政府辅助的有机结合,实现土地资源的优化配置。市场调节与政府干预是资源配置的两种基本方式。土地市场是在用地需求与供给关系的相互作用下形成的,并通过供求机制、市场机制和竞争机制共同实现对土地资源的优化配置,良好的土地市场能够有效调节土地供需矛盾,促进供需平衡,实现土地资源合理配置。但长期以来,受土地产权模糊、市场不完全、价格机制缺位、收益分配不合理、信息不对称、外部效应等因素的影响,中国土地市场的“价格、供求、竞争和利益分配等机制受到较大程度的扭曲”[21],市场调节失灵。此时政府的适当干预是调节市场失灵的必要手段,但事实上中国政府在土地市场的干预中存在“越位”和“缺位”的失灵现象,具体表现为“行政效率低下、过度干预、不受产权约束、预算分配偏离社会需求、权力寻租”[22]等。市场与政府的双重失灵导致中国土地资源配置不合理,土地市场混乱。

   作为一种土地利用政策工具,土地发展权的制度设计就在于充分发挥价格机制、供求机制、竞争机制在资源分配中的主导作用,辅之以警察权限制,实现土地资源配置最优(图2)。一方面,土地资源市场配置的实质是土地产权平等自愿的等价交易,这就需要清晰、量化的产权和公平的交易环境。通过落实和量化土地产权,从产权安排上解决资源初始配置的不均衡;基于经济发展规律,引入竞争和产权公平交易机制,从交易环境上协调各类土地供需不平衡;构建科学合理的利益分配机制,从交易结果上解决资源配置结果的不公平。为土地资源最大等价、自由交易创造空间,实现土地资源市场配置效率的最优化。另一方面,市场机制难以尽善尽美,加之外部经济效应的存在,土地资源的配置势必需要政府的宏观调控辅之。土地发展权本身所具有的义务性和限制性即是政府干预过程的天然体现,即在土地开发利用中,通过警察权的行使实现对土地资源配置的“控制、引导、统筹、协调和监督作用”[23],将市场调节与政府干预有机地结合。此外,土地发展权的制度设计在于强调以法律的形式规制土地市场与政府行为,通过有效的公众监督机制强化市场的公平交易、监督政府的决策透明,实现土地资源配置的帕累托最优。

   2.4保护自然文化遗产,遏制过度开发

土地发展权的文化功能强调通过调和遗产保护的经济压力与市场逐利间的矛盾,保护自然文化遗产,遏制过度开发。随着自然文化遗产旅游经济的发展,遗产保护陷入一种两难境地。一方面,土地升值带来自然文化遗产保护与土地开发的市场博弈。具体表现为:城市土地迅速升值,自然文化遗产所占用的土地因再发展能力受损而转化为保护的经济成本,受管理控制的需要,其周边土地的再发展能力也受到不同程度的限制,进一步损害了土地发展性利益,加剧了自然文化遗产的保护压力,这种压力随着土地升值而不断强化。遗产保护的经济成本与市场规则短期逐利间的矛盾不可避免的影响了自然文化遗产的去留。另一方面,自然文化遗产旅游经济造成所在地区开发用地失控。旅游经济的快速发展使“遗产地土地批租转让成旅游建设用地急剧扩张,无序的土地流转使遗产地农用地剧减、植被破坏”[24],不仅破坏了周边地区的生态系统,也威胁到遗产本身的维系。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/118078.html
收藏