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邹平学:中央主导和决定香港特区政制发展的宪制基础与实践启示

更新时间:2019-09-04 07:00:47
作者: 邹平学  

   内容提要:从我国的国家结构形式、宪法和基本法的授权原理、香港特别行政区的法律地位等角度来分析,中央主导和决定香港特区政制发展具有充分的法理基础和宪制依据。中央主导和决定回归后的香港特别行政区民主政制稳步推进,香港民主程度不断提高。中央行使香港特区政制发展主导权和决定权既维持了香港的稳定繁荣又维护了国家的主权、安全和发展利益。

   关 键 词:中央主导  香港特区  政制发展

  

   香港回归二十年来。特别行政区的政制发展一直是香港社会面临的一个重大问题,是始终影响困扰着香港稳定、和谐和健康发展的重大议题。它也是《中华人民共和国香港特别行政区基本法》(以下简称基本法)实施的重大理论和实践问题,涉及香港政制发展的原则、宪制基础、主导权和程序机制等具体制度设计等复杂问题。香港特区政制如何发展,主导权、决定权是属于中央,还是属于特区本身?这是一个涉及中央与特区关系的重大宪制问题,必须予以明确。本文拟专门就中央主导和决定香港特区政制发展的法理基础、宪制依据和实践启示谈谈自己的学术见解。

  

   一、中央主导和决定香港特区政制发展的法理基础和宪制依据

  

   众所周知,“宪法和香港基本法共同构成香港特别行政区的宪制基础”。基本法规定了香港特区的基本政治制度和原则,是香港特区政制建立和发展的基础,这一点毋庸置疑。但香港特区以及基本法都是全国人民代表大会根据宪法设置和制定的,宪法最终决定了香港政制的基本面貌。因此,香港政制的宪制基础并非仅仅是基本法。探讨香港政制发展的宪制基础必须以宪法为基础和基本背景。宪法与基本法构成了香港政制的共同基础。恰如特区政府发表的《政制发展绿皮书》所指出的,“特区政治体制的宪制基础,建基于宪法和基本法”。由此,无论怎样理解香港政制发展,它肯定“不完全是香港内部事务”,不属于高度自治权范畴内的事务。全国人大常委会香港基本法委员会主任李飞明曾说过“处理香港普选问题既是特区的工作,也是中央的责任……既有中央的权力,也有香港特区的权力”。著名的宪法和基本法专家肖蔚云教授认为,香港特区政制发展“涉及‘一国两制’的落实,涉及中央与特区的关系。不完全是‘两制’、地方的问题,还涉及‘一国’问题,跟中央有密切关系。因而香港政制发展必须由中央主导,中央有最终决定权”。

   那么,如何认识中央主导和决定香港特区政制发展的法理基础和宪制依据呢?这需要从我国的国家结构形式、宪法和基本法的授权原理、香港特别行政区的法律地位等角度来分析。

   首先,我国是单一制国家。在宪法学理论上,单一制的特点是,“只有一个国家主权,一个宪法和一个中央政府。单一制国家的地方行政区是国家根据管理需要,依照法律程序,进行行政区划和行政建制的产物。它们享有的权力,不是本身所固有,而是国家授予的。国家对地方行政区享有完全的主权,由中央政府代表国家对地方行政区行使”。当然,“单一制国家也存在地方自治单位,允许地方享有一定的自主权。但这些自治地方享有的权力依然是由中央授予的,是派生的而非原始的”。如英国的地方自治、日本的地方自治等。

   基于此,我国宪法明确规定,一切权力属于人民,由代表全体人民的全国人大及其常委会行使最高国家权力。至于地方,包括特别行政区的权力都是由最高国家权力机关授予的。

   其次,香港特区是享有高度自治权的、直辖于中央人民政府的地方行政区域。基本法总则第1条开宗明义规定:“香港特别行政区是中华人民共和国不可分离的部分。”第12条规定:“香港特别行政区是中华人民共和国的一个享有高度自治权的地方行政区域,直辖于中央人民政府。”这些规定明确了香港特别行政区的法律地位,表明香港特别行政区处于国家的完全主权之下。因而它的“高度自治权”来源于中央的授权,不是自身所固有的。基本法第2条规定:“全国人民代表大会授权香港特别行政区依照本法的规定实行高度自治,享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。”第13条第3款规定:“中央人民政府授权香港特别行政区依照本法自行处理有关的对外事务。”

   可见,“中央授予香港特别行政区多少权,特别行政区就有多少权,没有明确的,根据基本法第20条的规定,中央还可以授予,不存在所谓的‘剩余权力’问题”。那种把“一国两制”仅仅理解为中央政府只在外交和国防上承担中央政府功能,其他事务由特区政府“完全自治”,进而认为香港特区政府与中央政府平起平坐的“对等地位说”;或将香港的“高度自治权”混同于联邦制国家成员邦分权的“剩余权力说”,均是不科学的、片面的观点,曲解了“高度自治”的内涵。

   法理上,“高度自治”是一个相对范畴,是相对于中央权力而言,因而也映射了中央权力。“高度自治”必须置于中央与特区关系的背景下方能准确把握其内涵。从这一角度出发,“高度自治”具有保护性和限制性两方面的含义:一是特区对自治范围内的事务有自由裁量的权力、有选择合适行使方式的权力、有最终决定的权力。二是特区政府不得超越基本法规定的权限、不得以违反基本法所规定的程式行使高度自治权;也不得以违背“一国两制”,损害国家主权和特区的繁荣稳定的程式行使高度自治权;当特区政府行使高度自治权与中央的管辖权有冲突时,应依宪法原则和基本法的规定解决。

   显然,依据基本法第2条及附件一、附件二的规定,香港的高度自治权的内涵是指基本法框架下的行政管理权、立法权和司法的终审权,不包括改变现行政治体制和选举制度的权力。法理上,作为单一制国家结构下的地方行政区域,也“无权决定自己的政权制度,无权制定自己的基本法,而必须由中央决定,主导权在中央”。如日本地方自治制度,就是二战后日本以宪法确立,长期以来日本中央政府对地方控制甚严,几十年来,日本地方行政改革也是在中央政府主持下进行。其他西方国家如英、法等近年来的地方行政改革无一不是在中央政府主导下推行的。所以,在单一制国家结构下,“中央对特区的政制发展,有宪制的权责”。香港特别行政区实行什么样的政治体制以及如何改革,这些事项不在香港基本法所列举的高度自治范围之内,而属于中央依法应该行使的权力。客观上,规定香港特区实行何种政治体制的香港基本法由全国人大根据宪法制定,香港特别行政区也是根据全国人大的决定成立的,故最高国家权力机关拥有香港特别行政区政制发展的主导权和决定权是毫无疑问的。

  

   二、中央主导和决定香港特区政制发展的实践回顾

  

   回归前的一百多年中,香港都是处于英国的殖民统治下,英国委派总督管治香港,根本无所谓民主政治。香港的民主肇始于香港回归这一史实。回归后,中央政府和特区政府坚定不移地按照香港基本法和全国人大常委会有关决定的规定,推动以行政长官产生办法和立法会产生办法为主要内容的民主政制循序渐进向前发展。在这一过程中,中央所起的主导和决定性作用可以从两个方面来看:

   (一)香港特别行政区的设置、香港基本法的制定以及包括政治体制在内的香港特别行政区制度的产生均由中央主导和决定

   签署与批准《中英联合声明》。为解决香港问题,中国政府经与英国多次外交谈判,于1984年12月19日签署了关于香港问题的《中英联合声明》,决定1997年7月1日对香港恢复行使主权。决定实行“一国两制”,创立特别行政区建置。全国人大于1982年修订宪法,阐释完成统一祖国大业是我们神圣职责,规定国家必要时可以设立特别行政区,特别行政区的制度由全国人大以法律规定。

   制定、修改、解释特别行政区基本法。1990年制定、1997年实施的香港基本法是特别行政区的宪制性法律,其第四章就规定了回归后的政治体制,包括行政长官、行政机关、立法机关、司法机关、区域组织及公务员制度等。通过全国人大常委会行使对基本法的解释权,实现中央对香港政制发展的主导权和决定权。

   筹备、成立特别行政区。1993年7月,根据“全国人大常委会关于设立香港特别行政区筹委会预备工作委员会的决定”,香港特别行政区筹委会预备工作委员会成立并开始工作。1996年1月26日香港特别行政区筹委会在京成立。1996年1月28日国务院、中央军委发布公告,中国人民解放军驻香港部队组成。同年12月30日,人大常委会第二十三次会议通过了《香港特别行政区驻军法》,该法律自1997年7月1日起施行。1997年7月1日,中国人民解放军驻香港部队准时进驻香港履行防务。特别行政区成立后,中央依照宪法和基本法的规定,贯彻实施基本法。中央任命行政长官和特区主要官员;对特别行政区所行使的高度自治权实施监督;行使对基本法的解释权;通过行使决定权来决定涉港事务的重大事项。以人大释法和决定角度看,香港特区成立以来至今,全国人大常委会先后对基本法进行了五次释法,保证了基本法顺利、有效的实施和“一国两制”方针的贯彻。

   (二)中央主导和决定回归后的香港特别行政区民主政制稳步推进

   1997年香港回归,依照中国宪法和基本法,香港特区政府成立,香港政制实现了从殖民政制到中国主权下特区政制的质的转变。这种“质”的转变,不仅体现在恢复行使主权上,更体现在基本法规定的行政长官和立法会最终达至由普选产生的目标上,从而使香港政制成为真正的“民主政体”。

   1.回归后的前十年,选举的民主程度在不断提高。

   香港特别行政区第一任行政长官人选由一个400名香港各界居民的代表所组成的推选委员会通过民主的方式选举产生,报中央人民政府任命;第二任行政长官人选由一个800名香港各界居民的代表所组成的选举委员会通过民主的方式选举产生,报中央人民政府任命。第一届立法会(1998年7月-2000年9月)议员由分区直选产生20人、功能团体选举产生30人、选举委员会选举产生10人组成;第二届立法会(2000年10月—2004年9月)议员分区直选产生24人、功能团体选举产生30人、选举委员会选举产生6人组成;第三届立法会(2004年10月-2008年9月)议员分区直选产生30人、功能团体选举产生30人。可见行政长官选举的民主程度在不断提高。立法会直选因素不断增加。

   2.中央依法主导和稳步推进香港政制向“普选”目标迈进。

   (1)中央依法决定07/08政改问题和明确“五步曲”的政改程序

   由于基本法第45条和第68条对香港特区行政长官和立法会产生仅作了原则性规定,同时,仅以附件形式规定了2007年前行政长官、2008年前立法会的产生办法。对于2007、2008年及其以后的行政长官和立法会的产生办法,以及最终如何达至“普选”等问题未有细致规定。因此,在第一任行政长官任期结束后,对于行政长官和立法会如何达致普选目标也就提到议事日程上了。

   特区政府于2004年1月7日成立了政制发展专责小组,随后的18个月里,先后发表了五份政制发展报告书,就香港政制发展原则、法律程序等问题进行了咨询、讨论与总结。尽管香港社会尤其是民主派人士一开始积极呼吁“07/08双普选”,但由于香港社会对附件一第七条和附件二第三条的规定,存在着不同的理解和认识。这些不同的理解和认识,主要集中在四个问题上:“2007年以后”是否含2007年;“如需”修改是否必须修改;由谁确定需要修改及由谁提出修改法案;如不修改是否继续适用现行规定。

为了引导香港的政制发展不偏离基本法的轨道,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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文章来源:特区实践与理论
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