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郝铁川:香港回归20年来的法治进步、不足和展望

——从若干司法判决看香港法治生态发展

更新时间:2019-09-04 06:57:31
作者: 郝铁川  
不能当条文不存在,即使其解释是如何荒谬或不公平。他指出,解释条文不应只看字面,亦要研究条文背后的背景及目的。被问到人大过去释法有否向香港法院给予足够理据,以助法院在往后的案件应用时,马道立先生表明,由于人大常委会本身不是法院,亦非奉行普通法,故人大在解释条文时不一定会提供理据,令香港法院遇到两大困难——首先香港法院根本不知道人大解释有关条文时有何理据,而本身奉行普通法的香港在应用人大的解释时亦有难度。①

   马道立先生既然说“香港法院必定要跟从人大对《基本法》条文作出的解释,不能当条文不存在,即使其解释是如何荒谬或不公平”,表明他放弃了1998年在“吴嘉玲案”中认为香港法院有权审查全国人大常委会立法行为的立场。这是一个正当的、可喜的变化。

   5.2014年香港高等法院法官颁布了平息“占中”动乱的禁制令。

   2014年9月香港一些人以所谓“公民抗命”的旗号,在香港港岛、九龙等地区的一些交通要道、政治经济中心设置路障,进行了公然违法的“占领活动”,目的是要政府接受他们的不符合香港基本法的“普选”方案。“公民抗命”理论上源于西方的自然法理念,立法上则源于“二战”后德国基本法有关“抵抗权”的规定:如果用其他手段均不足以制止对“自由民主基本秩序”的破坏,全体德国人都有权抵抗。由于“占中者”打着争取“真普选”、“公民抗命”这些所谓“道义”旗号,不少人担心香港特区的法官们会对他们堵塞交通等违法行为网开一面。但事实证明,不同审级的法官们都对“占中者”的违法行为不予支持,颁布了“禁制令”,从客观上维护了香港基本法的权威和全国人大常委会的有关决定。

   2014年10月20日,香港计程车会主席黎海平与的士司机从业员总会委员谭骏雄、潮联公共小巴有限公司、中信大厦业主金蓬投资有限公司先后入禀,分别禁止“占中”人士霸占旺角登打士街与亚皆老街间的弥敦道、砵兰街与通菜街间的亚皆老街西行线一带马路,以及金钟龙汇道及添美道交界的中信大厦三个出入口,得到了法庭的“临时禁制令”的支持。不过,“占中”人士不遵守禁制令,更阻止入禀人派员清除“占中”路障。及后,入禀人再入禀,申请法庭授权警方协助执行禁制令。2014年11月10日法官区庆祥颁下长达54页的正式判词,表明所有霸占马路人士,必须离开禁令范围内的弥敦道及亚皆老街西行线一带马路,并让出中信大厦3个出入口的马路。霸占马路人士需同时撤走留在马路上的杂物。基于无人遵守早前颁下的临时禁制令,法庭接纳入禀人申请,授权执达吏在移除路障时,于有需要情况下,可寻求警方协助执行禁制令。法庭同时授权警方,如有人违反禁制令,阻挠执达吏移除路障,警方可在警告无效时,拘捕阻挠人士再交由法庭处理。法官区庆祥在判词内表明,“法律面前人人平等,任何人都不可逾越法律。法庭颁下的禁制令必须遵守”。法官又指,法治是香港基石,即使有人不服禁制令,亦需先遵守,后再以法律途径申请上诉。判词强调,法庭无增加警方权力,只是肯定在本案禁制令下,警方可行使权力。法官区庆祥亦不认同辩方所言,本禁制令只属民事,无须警方介入。因为早前已有人阻挠执行禁制令,会让社会误以为无须遵守民事法庭命令,这误解将会冲击法治,因此法庭要用行动澄清。另外,法官区庆祥不认同辩方所有抗辩理据,指车辆的确可以如辩方所言,绕路过被占据的马路,不过此举会增加其他道路负荷,令交通出现挤塞,因此认为占据马路行动的确对社会有负面影响。法官又指,市民有表达意见权利,但市民不可因为表达意见而阻碍其他人的日常生活。由于辩方抗辩理据不成立,法庭决定判处辩方支付所有堂费。

   2014年11月20日,占领者吴定邦就旺角占领区临时禁制令提出上诉申请,同时申请暂缓执行禁制令。11月21日中午,上诉庭颁下书面裁决。处理本案的两位上诉庭法官张举能及林文瀚在判词中称,看不到上诉人吴定邦有任何合理的抗辩理据,足以推翻原讼庭裁决,决定驳回上诉申请。裁决书指,本案出现的背景原因是社会出现特殊的政治要素,随后出现非法的占领行动。法官强调法庭有责任保障市民享有基本法保障的权利,不论示威者自觉有何等高尚的意愿,都不能作出非法行动,令他人的权益受损。

   法官在判词中特别指出:法庭经常处理不同利益冲突,透过法庭命令来处理纠纷。一旦法庭作出裁决,涉事人都必须遵守,这是本港法治社会的重要一环。在本案中,法庭授权警方协助执达吏,拘捕阻挠禁制令执行的人士,这决定并非常见。不过,当有人藐视法庭命令,法庭就必须实施额外措施,务必使命令得以执行。否则,任何人都无视法庭命令,以自己的方式来解决问题,这将会蚕食本港的法治精神。情况不单令社会对法律失信心,更甚者有可能会令社会陷入混乱的失控局面。因此,法庭必须维护法治不受质疑。判词又强调,违反禁制令是玷污法治的行为。

   法官区庆祥、张举能及林文瀚的判词强调了不论出于什么政治目的,公民在行使自己的表达权利时,都不得妨碍其他公民的权利和自由,都不得藐视法庭的裁决。同时判词也释明禁止令没有放松对警察权力的制约。这样兼顾各种价值观念的判词能够让多数人接受。香港许多人士认为,法官颁布的禁制令和判词,对香港市民认识占中活动的违法性起了很大的促进作用,对政府平息占中活动客观上起到了很大的支持作用。

   综上所述,香港特区法院自回归以来逐步习惯把大陆法系的思维方式和英美法系的思维方式结合起来理解《基本法》,逐步加深了对《基本法》关于“国家行为”规定的理解,从而尊重和接受了全国人大常委会的立法行为(包括立法解释),从害怕人大释法到主动请求人大释法。回归以来,香港特区的法官这一群体,没有一位因为实施《基本法》中体现中央行使主权的有关条款而抑郁辞职的。相反,他们总是认真探索《基本法》里中央对港管治权条款在港的落地途径。香港社会习惯于英美法系“法官造法”“法官释法”的传统。香港社会非常尊重法官们的判决,上述法官法律思维的进步对香港社会正确理解《基本法》、提高国家意识无疑会起到很大的促进作用。

  

   二、一些人的国家主权意识依然薄弱:香港回归20年来法治五大争议问题的症结所在

  

   香港回归20年来围绕《基本法》争议较大的问题主要是:

   1.我国宪法与香港特别行政区的关系问题。具体说,就是宪法在香港特别行政区的适用问题。在这方面,两种意见尖锐对立:一是认为我国宪法“总体适用于香港特区”,因为它是国家主权的一种表述[1]14;另一种意见则认为宪法是否适用于和如何适用于香港特区是《基本法》没说清楚的问题[2],甚者说我国宪法只有第31条,即:“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定”这一规定适用于香港特区,其他则与香港无关。②

   2.《基本法》中规定的中央政府对香港的管治权问题。中央政府对香港是只有国防、外交两项权力,还是除此之外还有多项?中央政府对香港的管治权是虚权(即:类似英国女王那样名义上的权力),还是一种体现国家主权、治权密不可分的实权?“港人治港”是否意味着中央政府不治港?中央政府对香港的管治权是什么性质的权力?在这方面,两种意见尖锐对立:一是认为中央对香港至少拥有十多项管治权,绝不止于国防、外交两项,这管治权根源于中央拥有对香港的主权,主权和治权不可分割;认为中国是单一制国家而非联邦制国家,是实行民主集中制组织原则的国家,因此,中央对香港的管治全部可能是什么虚权;“港人治港”并不意味着中央对香港没有和不行使管治权,只是指中央不会派人到港府任职,也不允许英人和其他外国人担任香港特区主要公职。另一种意见则认为中央对香港的管治权只有外交、国防两项,是类似英国女王那样的虚权,甚至认为“港人治港”就是中央丝毫不管治香港。[3]

   3.《基本法》规定的香港特别行政区的法律地位问题。香港是单一制下的一种地方行政区域,还是类似联邦制下的成员单位?香港特区有无“固有权力”“剩余权力”“民族自决权”?在这方面,两种意见尖锐对立:一是认为中国是单一制国家,香港特区的权力来源于中央政府的授权,授予多少就有多少,可以授予,也可以收回,香港特区不是联邦制的成员单位,没有什么“固有权力”、“剩余权力”。[1]5香港鸦片战争之后到回归前不是国际法意义上的殖民地,而是被侵占地。因此,香港不可能拥有殖民地才可能拥有的“民族自决权”。另一种意见则认为香港历史特殊,拥有什么“固有权力”“剩余权力”“民族自决权”等。③

   4.《基本法》规定的香港特别行政区政治体制问题。香港特区实行的是“三权分立”还是“行政主导,行政与立法既相互制衡、又互相配合,司法独立”?在这方面,两种意见尖锐对立:一种意见认为是后者,另一种意见则认为是前者④;是按《基本法》及全国人大常委会的有关决定推进香港的“双普选”,还是自编一套所谓的普选“国际标准”来实施香港的普选(因为联合国有关文献已说明,它只可以给各国各地区提供普选的原则,具体方案或标准则由各国各地区根据自己的实际情况来决定)?香港政制的决定权最终掌握在谁手里?在这方面,同样是两种意见尖锐对立:一是认为香港特区的“双普选”应该严格按照《基本法》和全国人大的有关解释、决定进行,香港政制的决定权掌握在全国人大手里;而另一种意见则是抛开《基本法》和全国人大的相关决定,把自己心里中意而杜撰的所谓“国际标准”照搬到香港特区来。⑤

   5.《基本法》的解释权问题。全国人大常委会对《基本法》是有主动、全面、终局性的解释权,还是只有香港终审法院提请全国人大常委会释法,后者才能进行释法?行政长官是否可以向国务院报告在实施《基本法》时所遇问题,由国务院决定是否出面提请全国人大常委会释法?香港法院对哪些国家机关的行为是不能管辖的?在这方面,两种意见尖锐对立:一种意见认为全国人大常委会拥有对《基本法》的主动而全面的解释权,特区政府直辖于中央人民政府(国务院),行政长官负有实施《基本法》和中央人民政府命令的职责,因此应该将有关《基本法》实施中的问题及时向中央人民政府报告,国务院有权依照《基本法》向全国人大常委会提出解释基本法的请求。另一种意见则认为只有当香港法院提请全国人大常委会释法之后,全国人大才能释法。[4]

   上述五大争议问题产生的直接原因是国家意识强弱不同所致。根据美国皮尤研究中心的调查,86%的中国人对国家发展方向感到满意。在国家发展方向的满意程度上,中国大幅领先于美国、日本、德国等发达国家。日本《外交学者》2013年6月14日一篇题为《在中国,政府为人民?》的文章说,一些外国观察家总是讨论中国民众如何对政府日益不满。但民意调查显示执政的中共获得高度民意支持。我们参与的一个全国性面访调查(结果最近发表在《政治研究季刊》上)发现,中国公众对中央政府的满意度极高。根据对随机访问的3763名中国人的调查,民众对北京的平均支持率约为8分(满分是10分)。这一数字也与近来的其他调查相一致。

香港类似的数据没有看到,但据香港大学一份问卷设置不甚科学的民调数据,多年来港人认同自己为中国人的比例没有超过40%。连是否属于中国人的认同问题都存在一定问题,那么对国家认同的比例也肯定存在较低的问题。国家意识强的人,必然会认为中国宪法作为一国主权之表述,当然总体适用于香港特区,而不是什么只有第31条适用于香港;必然会认为中央拥有对香港特区基于主权而拥有管治权,绝对不是只有外交、国防两项,也不会是什么虚权;肯定会认为中国是一个单一制国家,香港特区的高度自治权不是绝对自治权,它来源于中央政府的授权。香港特区没有什么“剩余权力”,更没有什么“次主权”;必然会承认全国人大常委会拥有对香港《基本法》主动而全面的解释权,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:江汉大学学报(社会科学版) 2017年2期
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