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郝铁川:香港特区享有的是单一制国家结构下的高度自治权

更新时间:2019-09-04 06:26:13
作者: 郝铁川  

   内容提要:香港特区享有的高度自治权,比中国的民族自治地方的自治权要大,比联邦制国家的成员国的某些权力也要大,但这种高度自治权的性质是单一制国家结构下的地方自治权。香港特区和其他省、直辖市的法律地位一样,都是中国的地方行政区域。香港社会少数人鼓吹香港拥有所谓的“民族自决权”“次主权”“固有权力”“剩余权力”等,是有意或无意地不承认中华人民共和国的国家结构实行的是单一制,是有意或无意地把香港特区视为联邦制成员单位、独立或半独立政治实体。

   关 键 词:香港特区  单一制  民族自决权  次主权  固有权力

  

   香港社会一些人在对待香港特区的高度自治权方面,存在如下三种错误认识:一是认为香港拥有什么“次主权”,这是香港社会少数青年学者提出的;二是除了《中华人民共和国香港特别行政区基本法》(以下简称《香港基本法》)规定的香港特区的高度自治权范围之外,一些香港反对派人士还认为香港特区拥有所谓的“固有权力”和未被《香港基本法》规定的“剩余权力”。据香港基本法起草委员会委员萧蔚云教授回忆,这一问题是《香港基本法》起草期间讨论时间最长、争论最多的问题之一。三是香港少数反对派人士提出香港特区拥有所谓的从祖国分裂出去的“民族自决权”。

   上述三种观点完全背离了《香港基本法》的规定。《香港基本法》关于香港特别行政区的法律地位的规定,分别见于第1条“香港特别行政区是中华人民共和国不可分离的部分”和第12条“香港特别行政区是中华人民共和国的一个享有高度自治权的地方行政区域,直辖于中央人民政府”。这两条可以概括为四句话:第一,香港特别行政区是中华人民共和国不可分离的一部分,永远不能从中国分裂或独立出去。第二,香港特别行政区是中国单一制下的一个地方行政区域,和省、自治区、直辖市的法律地位是一样的,没有什么“次主权”、主权“派生性”权力。第三,香港特别行政区享有高度自治权,但这种高度自治权是中央政府通过《基本法》授予的,香港特别行政区不存在所谓的“固有权力”和“剩余权力”。第四,香港特别行政区直辖于中央人民政府,必须对中央政府直接负责。

   但由于一些复杂的原因,《香港基本法》第1条、第12条体现的四句话精神在香港社会没有得到广泛地传播,而以上三种错误观点在香港社会影响甚广,长期得不到足够、有力、充分地批评。因此,本文特从历史和法理的角度,予以剖析。

  

   一、英占时期香港并非国际法律意义上的殖民地,根本没有所谓“民族自决权”

  

   2002年12月9日,由梁家杰担任主席的香港大律师公会,公然批评特区政府“没有最低限度的确认一个推动分裂国家的运动有可能是一个民族正当地行使民族自决权,并因而构成一个正当的政治诉求”。

   民族自决权是一种集体人权。关于其权利主体,一般认为有三种情况:一是处于殖民统治之下、正在争取民族解放和国家独立的民族;二是处在外国军事侵略和占领下的民族;三是主权国家的全体人民。对于单一民族国家来说,民族自决权的主体是指单一的民族;对于多民族国家来说,民族自决权的主体则指一定领土范围内多民族构成的整体。在多民族国家中,少数民族享有与同一国家内其他民族平等的权利,但一般意义上的少数民族不是民族自决权的主体。

   民族自决权的内容一般分为三个方面,一是殖民地人民要求摆脱外来侵略控制而建立自己主权国家的权利;二是一个主权国家独立自主地选择本国政治经济文化社会等制度和处置本国资源的权利;三是一个主权国家内的少数民族在维护国家主权、领土完整前提下实行民族自治的权利。

   按国际法上的“民族自决权”原则,“民族自决”的范围和主体有严格的界定,即只适用于殖民地、非自治地、暂时托管地,一些被其他民族和国家兼并而原本就是独立的民族和国家,以及由于种种原因存有归属争议的领土。结合香港的历史,我们可以得出香港无权独立行使民族自决权的结论。

   (一)联合国从未承认回归以前的香港是英国的殖民地

   第一,香港自古以来就是中国领土的一部分,在被英国侵占以前,香港并非独立的国家或地区,更非“无主土地”,香港作为中国的固有领土是确定无疑的。

   中国自古就是一个单一制国家,各个地方政权从来没有独立出去的权力。香港地区有史籍可考的建置始于秦汉。该地区在秦、汉、三国及东晋初年共五百多年的时间内,属番禺县管辖。东晋咸和六年(331年)至唐朝至德元年(756年)四百多年的时间内,该地区属宝安县管辖。唐肃宗至德二年(757年)起,后经历五代、宋、元,至明朝隆庆六年(1572年),前后八百多年的时间内,该地区属东莞县管辖。从明朝万历元年(1573年)起,到清朝道光二十一年(1841年)英国开始占领香港地区为止,该地区一直属广州府新安县管辖。

   第二,英国当年“割让”“租借”香港的三个不平等条约(即《南京条约》《北京条约》和《展拓香港界址专条》),无一不是英国用武力强加于中国人民的不平等条约。根据现代国际法的原理,通过战争手段取得一国领土是非法的,国家领土变更和领土主权的限制只有在符合国家主权原则、符合两国自愿和平等的原则情况下才是合法、有效的。三个不平等条约无论是其产生的背景、形式,还是条约本身内容,均无平等可言,因而是不受国际法保护的。

   清朝之后的历代中国政府均不承认三个不平等条约,从未宣布过放弃对香港的领土主权。而且,即便是清朝政府,也对英国武力强迫割让港岛、九龙心存不满,因此,才在被割让的九龙地区搞了个九龙城寨。九龙城寨6英亩大,约2.7公顷,是一块被英国割占而仍是中国行使领土主权的地方,《中英展拓香港界址专条》中议定,中国官员仍可驻扎九龙城内,并保留附近码头以便往来。城寨因此成了“界中之界”。但它却告诉世人,港岛、九龙原来是中国的领土,后被英人武力侵占。因而它不是无主之土的殖民地。

   第三,联合国不承认香港、澳门是国际法意义上的殖民地。

   根据现代国际法的原理,通过战争手段取得一国领土是非法的,国家领土变更和领土主权的限制只有在符合国家主权原则、符合两国资源和平等的原则情况下才是合法、有效的。在联合国相关公约和条款中,“殖民地”与“被侵占地”的定义、主权地位及归属走向有着严格的不同。“殖民地”的主权地位走向多以“全民公决”等形式确定,而“被侵占地”的主权地位就是归属其祖国,不存在其他的可能性。香港和澳门自古以来就都是中国的领土,它们是在过去分别被英国和葡萄牙通过武力和各种不平等条约等不正当手段逐步侵占的。因此在回归前,它们是中国的“被侵占地”,而非英国和葡萄牙的“殖民地”。1972年3月8日,我国驻联合国代表黄华致函联合国非殖民地化特别委员会主席说:香港、澳门是属于历史遗留下来的帝国主义强加于中国一系列不平等条约的结果。香港和澳门是被英国和葡萄牙当局占领的中国领土的一部分,解决香港、澳门问题完全属于中国主权范围的问题,根本不属于通常的所谓“殖民地”范畴。1972年6月15日非殖民地化特别委员会通过决议,向联大建议从殖民地名单中删去香港和澳门。1972年11月8日,第27届联大通过决议,批准了特别委员会的报告。

   所以,陈弘毅教授在其《一国两制下香港的法治探索》一书中也指出:“由于香港和澳门不是一般的殖民地,所以殖民地人民行使自决权以至独立而成主权国家的非殖民化的一般模式,并不适用于港澳。”[1]5

   (二)香港回归后,港人并不单独拥有或行使对香港的自决权,而只能和全体中国人民共同拥有、行使自决权

   一个国家内部的部分人民不单独拥有自决权,而是和其他部分人民共同拥有自决权,因而也就无法单独行使自决权,只能和其他部分人民共同行使自决权。这是因为:“所有人民都有自决权”中的“所有人民”是指“一个国家的所有人所组成的整体”。这是国际公约所规定的和国际社会的通例。

   从国际法有关规定和国际实践来看,一个主权国家内的少数者不是自决权主体。这表现在:

   首先,从《公民权利和政治权利国际公约》和《公民经济社会文化权利国际公约》的起草和签署过程来看,两个国际人权公约都在第1条第1款中用同样的措辞规定:“所有人民都有自决权,他们凭这种权利自由决定他们的政治地位,并自由谋求他们的经济、社会和文化的发展。”这里的“所有人民”是否包括少数者?人们对此解释存在着严重的分歧。主流的观点是:自决权是整个人民的权利。

   其次,从公约形式上看,在联合国制定的国际人权文件中,对“少数者”的权利和“人民自决权”是分别做出规定的。《公民权利和政治权利国际公约》第1条规定的民族自决权主体并不包括少数者,所以该公约第27条对少数者的权利另作专门规定。国际人权公约起草者们的这种做法,旨在强调少数者的权利是个人权利,避免将少数者视为一个整体并与自决权联系在一起。1992年联合国通过的《少数者权利宣言》也认为,少数者权利是一种个人权利。从国际社会和联合国的有关实践来看,联合国对于少数者提出的自决要求一直保持沉默,并没有赋予他们自决权。

   自决权不适用于主权国家中的一部分人民,这是保障一个主权国家的完整性所必需的。如果认为一部分人民都有自决权,就会产生一系列的问题。第一,会严重损害国家主权。每个国家都是由不同的民族组成的,如果每个民族可随时以自决的名义抛开国家而独立,就意味着每个国家的主权不存在任何权威,民族自决虽不等同于民族分立,但作为自决的不良后果之一就是国家领土分裂,这是任何主权国家都不支持的,所以民族自决权原则也就不能成为一项处理国内民族关系的原则和政策。借民族自决进行分裂国土的行径也为国际社会所反对。第二,会破坏既定的国家格局。一般认为,全世界现有大小民族3000多个,如果让每个民族都去建立一个国家,世界就可能有3000多个国家,这种彻底改变现有国家存在格局或状态的情形是不可想象的。冷战结束以后,西方国家曾一度把民族自决权解释为:任何国家的少数民族或种族都有从所属国分离出去、建立独立国家的权利,这种理论不仅一开始就遭到了大多数发展中国家的抵制,就是西方国家现在也很少提及了。正如前联合国秘书长加利所指出的那样,如果任何种族、宗教和语言的群体都主张其国家资格,分裂现象显然就无法控制,所有人的和平、安全以及经济福利也就很难实现。无论是国际条约还是国际实践,都不支持把民族自决解释为国家内部的一个民族对抗中央政府的权利。

   联合国先后于1960年、1970年通过的《给予殖民地国家和人民独立宣言》《关于各国依联合国宪章建立友好关系及合作之国际法原则之宣言》,为防止“民族自决权”被滥用为“民族分离”作了专条规定。前者规定,“任何旨在部分地或全面地分裂一个国家的团结和破坏其领土完整的企图都是与联合国宪章的目的和原则相违背的”;后者规定,“民族自决权”原则,“不得解释为授权或鼓励采取任何行动,局部或全部破坏或损害在行为上符合上述各民族享有平等权及自决权原则并因之具有代表领土内不分种族、信仰或肤色之全体人民之政府之自主独立国家之领土完整或政治统一”。国际法不承认“民族分离”,根本原因是“分离”与联合国的宗旨和目的相违背,与国家的主权和领土完整相对立。正因为这样,世界上没有任何主权国家允许其内属某个地区加入联合国,联合国也没有任何理由接纳一个主权国家内某个地区的“入联”诉求。

1998年8月20日加拿大联邦最高法院作出的有关魁北克分离问题的咨询意见认为,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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文章来源: 《江汉大学学报(社会科学版)》 2017年06期
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