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王霞萍 赵谦:土地发展权三十年:功能进路与实践面向

更新时间:2019-09-01 23:45:23
作者: 王霞萍   赵谦  
为市场经济体制下调和遗产保护与市场逐利间的矛盾,遏制遗产地过度开发提供了解决路径。土地发展权机制通过界定自然文化遗产地土地性质,明确土地增值收益分配机制,推行遗产地土地使用管制和土地发展权市场交易机制,将市场的自发调节与政府的强制管理有机结合。基于遗产地保护和发展目标,借鉴国外的“发展权转移”(TDR),将自然文化遗产地以及周边的受限区划为发送区,将遗产地边缘区(非限制区)划为接受区,经程序对发送区、接受区的容积率进行量化、限定,并允许发送区的容积率向接受区转让。借助市场的公平竞争机制,“接受区旅游开发商按开发强度购买超基准容积率,发送区以容积率流转实现土地发展权价值”[23],以此分摊自然文化遗产的保护成本,降低保护压力;通过受限区与非受限区容积率的量化、限定和转移,保证农民的合理补偿减少农地流转,限制开发程度,遏制过度开发(图3)。

  

   3 理实相融、知行合一:以土地发展权实践为例

  

   虽然中国并未设置土地发展权,但中国部分地区的土地利用实践在不同程度上借鉴、利用了土地发展权理论,并内化为具有中国意识、中国特色的实然层面的土地发展权模式,验证了土地发展权理论、功能的可行性。

   3.1绿色发展:广东“珠海湿地”模式

   2018年12月“珠海湿地入选‘改革开放40年地方改革创新40案例’”[25]。“珠海湿地”源于素有广州“南肺”之称的万亩果园,20世纪90年代,随着城市化进程的加快,房地产开发、村民违章建房等使珠海区大量农地被占、果园被毁,湿地面积锐减,环境破坏严重。为协调经济发展与生态保护,2007年“珠海区政府以龙潭经济联社辖区内1200亩果林为试点,由政府出资与113户果农签订合同,约定以1500元/亩/年的价格(租期10年)向农户租地,集中建设农业生态果园,收益65%归果农,35%归政府。”[26] 2012年珠海区政府启动“只征不转”的保护方案,“将湿地内的万亩果园集体土地征为国有,通过立法确保土地用途、现状不变,保留农地性质作为永久性生态用地,禁止任何商业开发活动,湿地所在的村社获得10%的留用地,用于发展集体经济,满足群众长远利益需求”[27],珠海湿地成为中国湿地保护的典型。

   “珠海湿地”是中国地方政府运用土地发展权理论协调经济发展与生态保护的有益尝试。“我国现行的土地开发利用管理制度既不能遏制土地违法行为,也无法从根本上解决耕地锐减问题。”[26] “珠海湿地”通过赋予果农土地发展权,以政府出资租用、购买的形式,在保证果农继续经营果园(土地用途、现状不变)的同时获得土地发展权的对价,依靠政府的警察权和财政激励措施有效遏制经济人的自私性和土地违法事件的发生,推进十分珍惜、合理的土地利用和耕地保护国策的落实,实现生态环境保护之目的,为创新中国土地权力体制,推进土地法治建设提供了蓝本。

   3.2共享发展:厦门“金包银”模式

   “金包银”项目是“针对工业集中区周边的村,按15平米/人预留安置地,通过征地款集资在村外围建商住两用建筑,供失地农民开店、出租(不得转卖),为工业区外来人员提供餐饮、居住、购物等服务”[28],实现“为工业集中区提供配套设施的同时改善村庄环境和村民住房”[29]之目的。“其中,‘金’是村庄外围建设的工业集中区配套用房,实行统一政策、规划和标准,采用上公寓下店铺的形式为失地农民提供收入来源,通过征地拆迁政策保证失地农民拥有一套自用房、一套出租公寓和一间店面(或股份))。‘银’是规划允许保留的村庄,实现就地城市化”[30],成功解决了土地利用过程中的人地矛盾。

   “金包银”是中国地方政府运用土地发展权理论协调政府、企业、失地农民和农民集体等多方利益的有益尝试。以往的土地征收是将集体土地转为国有土地,进而政府通过土地用途管制和征收获取土地增值,这一过程强行剥夺了失地农民分享土地发展性利益的权利,造成利益分配失衡,人地矛盾尖锐。“金包银”实施的核心环节是土地增值收益的分配方式,具体表现为:赋予农民和农民集体土地发展权,妥善分配土地性质变更后的发展性收益,通过实体分割(如公寓和店面)、股权分红(集资入股厂房、配套用房)等方式,在保障失地农民和农民集体的财产权以及分享城市化红利机会的同时构建可持续收入来源机制,从根本上确保农民失地不失收。有效协调城市化发展、土地征收与农民生存发展间的矛盾,为破解土地征收难题、土地增值收益分配困境,实现多方利益共赢,提供了极具中国意识、中国特色的参考范本。

   3.3协调发展:重庆“地票交易”模式

   “地票交易”就是土地权利人自愿将闲置的“宅基地及附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和公益事业建设用地等复垦为耕地”[②],经验收合格后产生建设用地指标,即“地票”,实质就是城乡建设用地增减挂钩。“地票”的产生需经历4个环节:申请、依标准复垦、验收、合格后申请确认并核发地票,“地票”产生后需通过土地交易所进行交易,借助市场在全市范围内调剂农地转用指标,提升农地价值,补偿复垦成本。土地交易所实质就是土地发展权交易的中介机构,系非营利性事业法人监督服务机构,主要职责在于“建立农村土地(实物和指标)交易信息库,发布交易信息,提供交易场所”[③]。“截止2018年11月,重庆市土地交易所交易地票27.4万亩共534.7亿元”[31],随着“地票交易”的成熟完善,2017年《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》以国家政策的形式明确“深度贫困地区增减挂钩节余指标在东西部扶贫协作和对口支援框架内跨省流转”,使增减挂钩成为助推精准扶贫,实现脱贫解困的重要途径。以湖北省为例,“自2017年增减挂钩指标实现省内流转以来,通过城乡建设用地增减挂钩指标交易,共筹集扶贫资金105.25亿元” [32]。“地票交易”成为优化土地资源配置、助推扶贫开发的重要手段。

   “地票交易”是中国地方政府运用土地发展权理论探索土地资源合理配置的有益尝试。“地票交易”实施之前,快速的城镇化虽带来重庆市整体的经济繁荣,但也造成城乡间、区域间经济发展的不平衡、不协调,“新增建设用地指标区域间配置不均衡问题较为显著”[33]。“地票交易”以市场手段调剂农用地转用指标,依靠价格形成机制提升农村土地价值,采用先补后占的用地模式,成功运用土地发展权制度实现城乡建设用地指标跨区域、范围的等量置换,优化土地资源配置,平衡耕地占补指标,提高土地利用效率。此外,“地票交易”具有反哺三农的重要功能,通过增减挂钩制度增加土地资产收益,获取扶贫开发资金,为实现贫困地区发展提供财政支撑,不仅为打好精准脱贫攻坚战提供有力的资金支持,也为缓解地区间用地矛盾提供了有益借鉴。

  

   4 结语

  

   就中国目前的土地法律体系而言,无论是为私益目标提供法律强制力之土地管理权体系,还是为公益目标提供法律强制力之土地财产权体系都不足以表达已有的实践做法:尽管三地做法不一,但都存在共同的事实,即综合各方因素,在国家、集体和个人间合理地规划土地资源、分配土地增值收益。借助公私交融的土地发展权概念,不仅有利于实现国家、集体、个人“多方联动”,达到维护社会整体利益之目标,同时也是对政策精神之法律回应的现实需要,更是公平分享土地增值收益的内在需求。此外,中国目前的土地权利立法多是重静态层面的土地权利而忽视动态层面的土地权利,且相关权利皆是从土地所有权中派生出的对所有权和使用权的限制。因此同样从土地所有权中剥离出的土地发展权,具有制度衔接的可行性和健全现有土地权利体系的功能性。

   从以保护农地资源和环境为目的的概念引入,到中国语境下的精准扶贫、脱贫的实践应用,实际上反映了土地发展权本土理论的再创造和制度再创新。这一变化不仅是突破现行土地法体系的封闭结构,深化土地法律制度改革,实现土地产权清晰化、收益分配科学化、土地交易市场化的内在诉求;也是化解土地开发与资源保护的矛盾,实现资源配置最优化,消除因规划造成的土地权益分配不公,推动所有的土地利用活动在相关法律秩序下,都以有效地利用土地资源、最大限度地增加社会财富、实现土地可持续发展之目的,进而实现土地利用活动的最大效益以及政府治理体系和治理能力的现代化的必然要求;更是经济新常态下,实现“更高质量、更有效率、更加公平、更可持续发展”的必由之路。

   注释:

   参考文献( References ):

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   [13] 刘国臻. 论我国设置土地发展权的必要性和可行性[J]. 河北法学,2008,26(8):113-116.

   [14] 江平. 中国土地立法研究[M]. 北京:中国政法大学出版社,1999:384.

   [15] 刘明明. 论土地发展权的理论基础[J]. 理论导刊,2008,30(6):17-21.

   [16] 孙弘. 我国土地发展权研究:土地开发与资源保护的新视角[M]. 北京:中国人民大学出版社,2004:89-90.

   [17] 马特. 父爱主义与“还地于民”[J]. 北方法学,2010,4(6):41-47.

[18] 陈美景,冯广京,仲济香. 2007—2017年中国土地科学年度进展研究评述[J]. 中国土地科学,2018,32(2):81-88.(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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