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金太军:协商民主:在国家审计体制改革中的认知与建构

更新时间:2019-08-30 11:23:17
作者: 金太军  

   内容提要:国家审计体制改革是一个已然的趋势,而国家审计作为国家政治制度的重要组成部分,在实现协商民主制度的嵌构过程中提供了诸多的必要条件。虽然此中的协商民主制度样态在目的、主体、内容和形式上是与其他领域中的协商民主相区别的,但对于促进国家审计体制改革却发挥着独特的作用。因此,从民主意识、机制创新、制度建构三个方面探寻建构路径就显得尤为重要。这不仅是在为国家审计体制改革中建构协商民主所做出的努力,也是在为当下深入推进国家审计体制改革开辟新路。

   关 键 词:协商民主  国家审计体制改革  国家治理

  

   国家审计作为国家政治制度的重要组成部分,其改革进程与样态受到了愈发广泛的关注与思考,特别是随着国家治理现代化战略的提出与推进,国家审计体制的进一步调整与创新更加成为一种共识。为此,学术界提出了诸多具有建设性的观点,如“立法论”①“垂直论”②“并行论”③“双轨论”④等等。不过,这些观点直接从体制更新的角度切入似乎有些“过激”,毕竟在政治制度和历史传统没有发生重大变革的前提下,审计体制也不会发生重大变迁。如果超越政治制度和历史传统的约束,在条件不成熟情况下变革审计体制安排,不利于审计工作本身开展[1]。因此,对于当下的国家审计体制改革问题还应当在现有的体制模型下予以考量。基于这一逻辑设定,在国家审计体制中嵌构协商民主制度应当是一个恰当的选择。在国家审计体制中构建协商民主制度,就是要通过协商机制的确立,优化国家审计体制中的主体关系和行为过程,从而体现出民主、治理、合作等现代改革理念,并由此出发,开启从机制修缮推向体制萌动的改革进程。

  

   一、何以必要:国家审计体制改革对协商民主的召唤

  

   协商民主制度在党的重大文件中的重要价值以及在社会主义政治制度建设实践中的历史地位固然构成了其在国家审计体制改革中应予以考量的必要性,但这绝非是一个充要条件。如果说协商民主在顶层设计中的“出场”是从宏观维度上确认其必要性之价值和意义的话,那么,国家审计体制自身改革的多重需求则形塑了其在微观层面上的现实必要性。具体而言,就是在体制、制度、特色、过程四个层面全面表达了对协商民主制度认知与建构的召唤。

   1.国家治理视角下的审计体制调整对协商民主提出了要求

   国家审计是国家治理必不可少的组成部分,其“本质是国家治理这个大系统中内生的具有预防、揭示和抵御功能的‘免疫系统’”[2]。不过,这一“免疫系统”作用的发挥不是孤立的过程,而是要将其他治理主体同时纳入审计体制中予以考量。换句话说,国家治理视角下的审计体制改革是一个多元参与、互动合作的过程,不仅包含国家审计的作用,也要考虑社会审计、内部审计等其他力量的功能。同时,国家审计与监察、检察、法院、纪检等监督部门的关系协调也是一个关键问题。既然国家治理视角下的审计体制改革趋向于多元化、合作化,那么在国家审计体制中嵌构协商民主制度就大有必要。毕竟这些多元主体之间在目标、行为、价值、程序、权力、职能等诸多方面上存在着较大差异,而现代治理改革的一个重要逻辑基点就是在尊重差异的基础上展开行动。这意味着差异的存在是合理的、必要的,任何企图消除差异而走向同质性的行动都是违背治理要义的。为此,缓解多元主体之间的张力而趋向于一种集体行动的过程,协商民主制度无疑是一个最佳的选择。它能够有效地协调多元主体之间的价值偏好,通过对话、讨论、协商的形式达致利益表达、利益协调与利益实现的终极目标。

   2.有关审计的法律法规中的制度规定对协商民主提出了要求

   《审计法》中的有关规定与协商民主制度是相契合的。如第十五条规定,“地方各级审计机关负责人的任免,应当事先征求上一级审计机关的意见”,这意味着在本级审计机关负责人的人事问题上,本级政府和上级审计机关之间要进行协商。而第二十九条规定,“内部审计工作应当接受审计机关的业务指导和监督”,这表明了在审计机关与内部审计部门之间也有协商的要求。作为《审计法》的下位法规,《审计法实施条例》第三十三条直接提出了协商的要求,“审计机关经与有关主管机关协商,可以在向社会公布的审计、专项审计调查结果中,一并公布对社会审计机构相关审计报告核查的结果”。这是在有关审计工作法律法规中对“协商”最为明确的表达。此外,在《国家审计准则》中,对审计过程中的协商也有多方面的涉及,只不过并没有直接提及“协商”一词,而是通过“听取和征求意见”“建立经常性的沟通和协调机制”“协助和配合”等表述,以间接性的方式提出对审计过程进行协商民主制度设计和建构的要求。可见,在《审计法》《审计法实施条例》《国家审计准则》三个国家层面上的法律法规中,都直接或间接地对协商民主制度的设计与建构提出了功能性要求。这种要求的提出,一方面是为了保障审计过程中各方的法定权利,使其能够如实地表达和真实地行动;另一方面则是针对审计体制运行过程中各行为主体关系的理顺和确认,以保障审计工作的合法与有序。

   3.具有中国特色的“双重领导”体制对协商民主提出了要求

   我国的国家审计领导体制实行的是“双重领导”模式,⑤地方各级审计机关既接受本级政府的领导,也接受上级审计机构的领导。当然,这两个领导理论上是有明确分工的,前者以行政领导为主,后者以业务领导为主。但是,在实践中这两个领导的分工并没有那样清晰,往往存在诸多职能交叉与重叠之处,这使“双重领导”体制受到一定程度的质疑。“双重领导”体制是具有中国特色的制度设计,总体上适应我国政治体制的安排,对于发挥中央和地方审计监督两个积极性曾起到积极作用[3]。因此,为凸显“双重领导”的特色并发挥优势,嵌入协商民主制度就成为理所当然的选择。通过本级政府和上级审计机构之间的协商,一方面有利于缓解整体与部分、条条与块块、价值与工具之间的矛盾,既照顾到审计工作的特殊性、专业性,又将审计嵌入地方的整体发展之中;另一方面有利于提高审计工作的科学性与合理性,因为通过两者之间的互动协商,能够科学合理地确定审计机构的工作目标、内容、重点等,合理安排审计资源,进而使审计机构能够准确把握“双重”领导的要求,科学合理地执行审计工作。

   4.国家审计体制的运行过程对协商民主提出了要求

   原本的国家审计体制依赖“效率”和“专业化”两杆大旗,在严密闭锁的行政过程中不断强化自己的权力,从而形成相对分割的专属“领地”。但随着国家审计体制改革的深化,审计过程不再是一个封闭的、单方面的过程,而表现出一种互动的倾向。例如,在经济责任审计中,全国多地已经建立起经济责任审计工作联席会议(下文简称经责联席会)制度,该制度通过吸纳多成员参与(常常包括监察、财政、人事、审计、组织、编制等相关部门),采取“审前协商、审中配合、审后运用”的协作机制,发挥政府内部协同优势,促进审计工作高效开展,这一制度的建立突出体现了协商民主制度在国家审计体制运行过程中的优越性。一方面,可以使审计部门在审计前广泛听取各方意见,制定相对科学合理的工作计划;在审计中可以得到各部门的大力配合,尽快把问题、线索在短时间内查清;在审计后则可以针对问题寻找解决办法。另一方面,多部门之间的互动协商过程实质上有利于打破“部门分割”,推动政府内部的机构整合。正是基于这种优势,在国家审计体制未来的改革方案中,对协商民主制度的设计与建构必将在更大的范围上实现其独特功能。

  

   二、何以能为:国家审计体制中协商民主的辨识

  

   协商民主作为社会主义民主制度的重要表现形式,需要在广泛领域和多元层次上进行建构,十九大报告中就提出要“统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商”。虽然都要建构协商民主制度,但由于各承载组织的差异,具体的协商民主制度形态要有所区别,多样态的协商民主制度才能更好地适配不同领域和环境对此的发展需要。如此,在国家审计体制中认知和建构协商民主制度也是一项具体的工程。由于国家审计的特殊性,协商民主在此的具体内容既要与其他领域的制度内容相联系,不能违背该制度的一般原则,不能脱离该制度体系而独立存在;又要具有显著的区别,突出审计领域的特殊设计。这不仅能够有效提升制度的辨识度,以呼应广泛、多层的发展要求,更重要的是,有利于将协商民主合理地嵌入国家审计体制改革的整体框架之中。

   在国家审计体制中,对协商民主制度的认知可以从四个方面上予以把握。

   第一,在目的上,由于协商民主制度建构的理论话语常常进入“政治”的场域,与社会主义、民主政治、权利等概念紧密相连,因而其建构的目的更多地体现在政治意义方面。而国家审计虽然是国家政治制度的重要组成部分,但从执行的角度来看则多属于“行政”的范畴,因而其建构目的主要体现在行政价值上。一方面,协商民主建设有利于提高国家审计过程中的决策质量和执行效率,通过对话、讨论、协商等过程,使参与各方有权对审计工作提出建议,进行检查和批判,以提升决策的科学性和执行的有效性;另一方面,协商民主建设在实践上实现了一种跨组织之间的协同与合作,这对于构建无缝隙政府或整体性政府、突破部门之间的壁垒是具有积极意义。

   第二,在主体上,作为一种民主形式,“协商民主意味着不同的政治行为者包括执政党、各民主党派、社会团体、社会各界,以及社会组织和广大人民群众,能够通过规范化的制度平台和渠道形成理性共识,做出符合公共利益的合法决策”[4]。而对国家审计体制中的协商民主而言,其参与主体虽然也呈现出多元特征,但主要是各种专业的审计组织和政府内部的职能部门,并没有像其他协商主体那样繁杂。特别是这里的协商并不以广大公众的直接参与为主要形式,一个重要的原因即在于专业化的限制。但是,这并不否认公众参与在审计协商中的重要性,毕竟审计是“公民社会和立法机关对政府实施外部治理的依据和手段”[5],而这两者是实施协商民主的重要条件。

   第三,在内容上,协商民主所协商的内容十分广泛,既有涉及党和国家带有根本性、战略性、全局性的重大问题,也有涵盖经济、社会、文化、环境等生活方面的具体问题。而国家审计体制中的协商内容则相对单一,主要针对审计工作过程中的问题如关注审计能干什么、审计什么、审计谁等等。

   第四,在形式上,不同的协商民主制度具有不同的协商形式,除了政协会议以实现多党合作和政治协商外,还有包括公开听证、民主恳谈、专家咨询、民主协商会、小范围谈心会、座谈会等形式实现其他主体间的协商[6]。而国家审计体制中的协商形式是多种多样的,在本级政府和上级审计机构之间是通过正式的行政渠道实现协商;在审计机构与其他职能部门之间则通过上文所提及的“经责联席会”进行协商;而在国家审计机构与外部审计组织之间,则通过一系列非正式的对话、谈判和讨论推动协商。

   从目的、主体、内容和形式等四个方面对国家审计体制中的协商民主进行认知,使得此中的协商民主制度之样态愈发具体而清晰。但这对于建构什么样的协商民主制度似乎还略显不够,我们还应当明确其作用所在,从而赋予其更真实而清晰的意义。协商民主制度在国家审计体制中所体现出来的作用是多方面的。

第一,协商民主实现了国家审计由结果正义迈向结果与过程双重正义。国家审计是利用权力监督和制约权力的一种方式,因而在传统的工作中强调审计要“能够起到客观反映真实情况和揭示存在问题,并对违法违纪行为进行惩戒的作用”[7]。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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文章来源:《学习与探索》2018年 第10期
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