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金太军:协商民主:在国家审计体制改革中的认知与建构

更新时间:2019-08-30 11:23:17
作者: 金太军  
这显然是一种趋向于结果正义的手段,是注重对权力效果的评价与控制。而协商民主既是一种制度,也是一个过程,更是用制度来保障过程的安排。通过协商民主的建构,审计工作的过程性在对话、谈判、讨论等具体程序中逐渐凸显出来,而这种常态化、制度化的互动过程,不仅有利于提升审计工作的科学性和民主性,更有利于彰显其正义价值。

   第二,协商民主实现了管理型审计向治理型审计的转变。国家审计既然是国家治理中的一个“免疫系统”,那么,随着国家治理现代化进程的推进,国家审计体制也需要进行适配性转型,一个显著的趋势是由管理型审计向治理型审计转变。关键的问题在于怎样实现这种转型?可供选择的路径当然是多样的,但协商民主的发展无疑是重要的举措。通过该制度的设计与建构,有利于在国家审计体制中构筑多元、透明、回应、参与、民主、责任、有效等治理要件,而这些既是与治理型审计体制建构直接相关的要素,又是对国家治理理论核心要义的正确回应。可以说,协商民主虽然作为一种制度或机制而存在,但已然包含着体制或结构转型的诸多内容。

   第三,协商民主实现了政治价值与行政过程在国家审计体制中的耦合。传统的国家审计由于“深藏”政府组织内部,其价值目标、工作方式、行为选择等都限定在政府行政过程之中,体现出强烈的层级制色彩、效率主义和工具理性。由此,审计实际上被视为政府内部的监督工具。随着对审计工作认识的深化,国家审计不再仅是一种“工具”,其已经成为国家政治制度的重要组成部分。因此,国家审计体制必然体现出一定的政治价值。协商民主作为社会主义民主政治制度的重要组成部分,是政治价值天然的承载者和塑造者。在国家审计体制中建构协商民主制度,使得协商、民主、权利、契约等政治核心词汇不仅在此渐次出现,而且通过一系列制度予以落实,从而使政治价值与行政过程在国家审计体制中实现耦合。

   总之,协商民主制度在国家审计体制建构中所具有的意义不仅附加于协商民主制度自身,而且为国家审计体制的改革创新增添了积极的注脚。因此,在这一过程中应对协商民主制度予以正确辨识,努力探寻实现路径,并积极建构。

  

   三、何以可为:国家审计体制改革中协商民主的建构路径

  

   在回答了国家审计体制中应当建构什么样的协商民主制度之后,下面的关键问题就是在国家审计体制改革中怎样建构协商民主制度?换言之,协商民主何以可为?具体到国家审计体制改革中,协商民主的建构路径可以从民主意识、机制创新、制度建构三个方面进行考量。

   1.培育民主意识是建构协商民主的前提

   民主意识属于主观范畴,是人们对社会政治生活实践以及此中的权利和义务的一种抽象反映,包含了平等意识、合作精神、妥协意愿、理性思维、包容观念、批判态度等诸多内容,可以视为一种有关民主政治的精神集合。一般来说,民主意识的强弱不仅关系到个人权利和义务的应用过程,甚至也关系到民主制度的建设过程。在一定程度上,“民主制度的构建都是以一定的民主意识为指引的行为活动,毕竟对民主的需求和欲望是民主制度建立的原始动机”[8]。可惜的是,国家审计过程中的民主取向和民主意识相对淡薄,这与其长期的“政府内部监督工具”的角色定位以及只注重行政执行效率而忽视民主意识培养有着很大关系。不过,随着协商民主制度嵌入国家审计体制中的必要性日益凸显,为实现这一改革目标,培育民主意识就需要正式提上改革日程。

   在国家审计体制中培育民主意识需要在两个方面做出努力:一方面,要持续强化审计组织对民主制度的认识和重视。国家审计体制中的各组织部门以及工作人员必须意识到,审计工作不仅是一项具有专业化和针对性的行政工作,更是国家政治制度的重要组成部分。因此,国家审计体制的运行以及改革,绝不能陷入效率主义和理性价值的“思维窠臼”,而是应跳脱这种机械思维,旗帜鲜明地讲政治、讲大局、讲创新,将审计工作融入国家政治发展的整体战略中去认识和探索。另一方面,要通过民主制度实践为培育民主意识创造条件。民主意识作为一种主观反映,是对客观条件认识的结果,有什么样的民主实践就决定了有什么样的民主意识水平。因此,提高民主意识最根本的方式还是通过民主实践来完成。这就要求不断完善国家审计体制中的协商民主制度,让相关各方如实地参与到协商民主制度之中去,从切实的利益联系和行为作用中去培育民主意识的实质内容。正如德沃金所言,“民主的精神不仅是选举和投票,不仅是一种政治形式,它最具生命力的精神内核是参与,是公共自主”[9]。

   2.推进机制创新是建构协商民主的支撑

   在协商民主嵌构于国家审计体制过程中必须推动审计机制创新。

   第一,建立审计信息公开机制。这是指国家审计组织有权也有义务将审计工作开展过程中涉及的各种信息报告给有关机构,或者向社会公布。这一机制具体包含审计决策公开、审计制度公开、审计程序公开、审计结果公开和监督措施公开等。审计信息公开是协商民主的基本要求。“从根本上说,人民是国家审计真正的委托人,向其如实报告审计信息并为其服务,是审计监督的根本出发点和立足点”[10]。这本身就有助于健全民主制度、丰富民主形式、扩大民主参与。

   第二,建立有效的参与机制。帕特南曾评价说,“政治基本上是参与性的”[11]。协商民主作为一种方式,其中各方能直接或间接地参与审计工作,就构成了国家审计民主化的重要标志。反过来说,如果没有有效的参与机制作为行为支撑,那么国家审计体制中的协商民主建设也就无的放矢了。推进参与机制建设需要搭建制度化的参与平台,允许各方意见正常表达,并能够对问题的解决产生实质的、程序性的影响。同时,也要完善参与的方式和程序,使各方能够有序、有效、有理地进入审计议程中来。

   第三,建立回应机制。“作为民主治理的一种积极参与者,行政官员负有倾听公民声音并对其话语做出回应的责任”[12]。而协商民主所要求的互动过程很大程度上就体现在这种回应之中。国家审计组织负有回应的责任,这既有来自于社会公众对审计的要求,也有来自于政府内部对审计的设定。为此,建立回应机制十分必要,既可以通过已有的制度平台如各种协调会议、对话会议、接待活动等实现审计部门及人员与其他各方的面对面回应;也可以借助现代传媒方式如微信、微博、市民论坛、政务网站等构建审计部门与外界的实时交流,在丰富回应平台的基础上形成一套以需求为导向的政府回应流程和回应机制,并通过各种民主参与的形式实现公共利益的表达与聚合,促进审计部门与外界的互动。

   第四,建立部门间协调机制。协商民主在国家审计体制中的嵌构表现在多个层面上,而审计部门和其他各职能部门之间的协商就是一个重要方面。实现多部门之间的协商,必须打破条块分割的窘境,建立起部门间的协调机制。这可以通过机构整合、跨部门关系确认、领导机制完善、信息共享建立、合作激励机制设定等措施予以实现。

   3.完善制度体系是建构协商民主的保障

   增强国家审计体制改革中协商民主的实效性,完善制度体系是根本保障。一方面,这是党的十九大报告中的明确指引,指出“发挥社会主义协商民主重要作用”需要“加强协商民主制度建设,形成完整的制度程序和参与实践”;另一方面,这也是国家治理视角下推动国家审计发展的重要趋向,因为“国家治理体系是在党的领导下管理国家的制度体系”[13],而国家审计体制的改革发展关键就在于制度创新与建设。因此,在国家审计体制改革中建构协商民主,需要重视与逐步完善相应的制度体系。

   第一,要落实相关法律法规的内容。《审计法》《审计法实施条例》和《国家审计准则》三个法律法规构成了我国审计领域最权威、最正式的制度体系,一切国家审计活动的开展都要以这三个规范性文件为准则。这三个法律法规分别在不同条款中表达出协商民主建设的必要性,为在国家审计体制中完善协商民主制度提供了重要的法律依据。因此,协商民主制度建设应该以落实相关法律法规的规定为首要,而进行所谓的制度创新则必须在法制的范围内进行,否则,既可能违法,也有可能超出审计工作的范畴而变得不合理。

   第二,要认真刻画制度内容,为具体的协商过程“保驾护航”。制度建设要具有有效性和实践价值,这就需要通过具体的制度内容设计来激活并使其运转起来。在审计工作所开展的协商过程中,相关制度内容需要明确规定谁与谁协商、什么时间协商、在哪协商、采取什么方式协商、协商结果如何运用以及协商责任怎样划分等具体问题。只有在协商民主制度中对这些程序性、技术性等细节问题予以清晰回应,才能真正发挥其作用、形塑其意义。

   第三,要建构与国家审计体制相适应的协商民主制度。既然协商民主是在国家审计体制中进行设计和建构的,那么其内容与过程就必须与国家审计体制的运行相适应,不是在既有制度之外“另起炉灶”,而是更好地将自身嵌入到既有制度框架内,以此“激活”既有制度的运作[4]。

   总之,国家审计体制是一个有机的制度系统,从中央到地方各个层级、从内部审计到与外部审计都密切相连,各种制度安排作为一个统一的整体相互协调、密不可分。协商民主制度的嵌入必须融入其中,成为总体制度体系的重要组成部分。

   注释:

   ①主张将审计部门改归于全国人大和地方各级人大领导,直接向其负责并报告工作。参见项俊波:《论我国审计体制的改革与重构》,《审计研究》2001第6期。

   ②主张在审计机关之间实行上下级领导关系,下级审计机关只对上级审计机关负责。参见吴联生:《政府审计机构隶属关系评价模型》,《审计研究》2002年第5期。

   ③主张在中央一级设立与国务院、最高人民法院、最高人民检察院相平行的最高审计院,向全国人民代表大会负责并报告工作;在地方设立与地方各级政府、地方各级人民法院、地方各级人民检察院相平行的各级地方审计院,向地方各级人民代表大会负责并报告工作:地方各级审计院接受上一级审计院的业务领导。参见魏昌东:《中国国家审计权属性与重构》,《审计与经济研究》2010年第2期。

   ④主张在人大中设立中央审计委员会,只负责政府的预算审计工作,其他审计工作仍由原审计机关承担。参见杨肃昌:《试论中国国家审计“双轨制”体制改革》,《审计与经济研究》2004年第1期。

   ⑤“双重领导”模式限于省级及省级以下各级审计机构,而审计署作为最高审计机构仅接受国务院总理领导,属于“一元领导”模式。


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《学习与探索》2018年 第10期
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