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季卫东:论中国的法治方式

——社会多元化与权威体系的重构

更新时间:2019-08-30 10:32:23
作者: 季卫东 (进入专栏)  
根据联合国2011年的统计数据估测,中国的基尼系数已经超过0.5,远远超出国际公认的警戒线。当然,我们不妨在城乡分治、存在大量灰色收入等特殊国情的背景下对这个计算值进行质疑和修正。但是,即便将农村区域基尼系数的统计结果定为0.39,也能看到该数值已经接近阶层分化的临界点,这还无法掩盖城乡差距为3.3倍以及城市区域基尼系数不可计算的事实。实际上,不得不分别借助两种不同的基尼系数进行调整和解释的做法本身就揭示了社会二元结构中的整合困境。为了克服社会两极分化,同时也为了解决东南部“民工荒”的问题,必须尽量把农民转化成市民并提高国民的整体收入水准,这就意味着中国已经悄然通过“刘易斯拐点”⑨。今后如何形成新的发展机制,确保以超过薪酬和物价上涨幅度为标准来明显提高产业效率和附加价值率,将成为时代的挑战。对此,政府有着明确的应对战略,即推动城镇化、第三产业化、贸易和资本的自由化、企业的民营化,以扩大内需、加强活力、激活创意。但在城镇化过程中也存在一个风险,就是与产业和移民相脱节的造城运动可能导致房地产泡沫恶性膨胀。为了防止诸如此类的流弊,政府推出了保障性住房政策。但廉租房和廉价房的过多投放可能会导致房地产市场发生大异变,使商品房所有者的资产价值急剧缩水、不良债权不断积累,甚至引起社会不稳。由此可见,对中期问题的处理失当将使中国陷入所谓的“中等收入陷阱”⑩。

   长期(大约2022年之后)的问题则主要表现为过于迅猛的人口收缩。记得2010年10月9日的《经济观察报》刊登了任职于威斯康辛大学的专家易富贤先生关于在“十二五”期间停止“一个孩子政策”实施的建议文章,引起了国内外的关注。易先生立论的根据是2000年举行的第五次人口普查,其结果显示中国每年的出生率已经急剧下降到1.22%。这意味着从20世纪80年代末到90年代末的短短十年间,每年的新增人口数已经减半。可以预计,未来中国将面临陡然出现的少子高龄化局面,各种社会问题将随之喷发出来,影响社会稳定。按照2005年人口抽查的结果,中国人口规模的减少将提前到2016年。也就是说,在不久的将来,我国人口将按每年减少1000万的速度缩小规模。而2010年人口普查的最新数据显示,中国人口出生率已经低于1.2%。这是一个惊人的数据,不仅意味着中国无法再继续享有人口红利,甚至还有可能反过来引起经济的恶性循环;也意味着即使现在改变人口政策,也无法挽狂澜于既倒。在这样的情形下,所谓“未富先老”、“老无所养”的不安会笼罩多数人的心境,如何尽快建构一张社会保障网就成为突出的政治议题。由此可见,对长期问题的处理失当将导致国势一蹶不振的严重危机。

   在世界经济持续不景气和金融危机的背景下,为了消化过剩产能、扩大市场内需而加速城镇化的做法,既可以为经济增长提供新的驱动力,也构成一系列非经济改革举措的突破口。城镇化将把更多的农民转变成市民以及中产阶级白领,提高民众的购买力和消费水准,并导致社会二元结构的解体和治理模式的更新;城镇化在大幅度减少高楼空房率的同时也将大幅度增加基础设施的利用率,使刺激经济的财政投融资能在相当程度上产生实际效益。2010年对选举法进行的第五次修改中,废除了对农民参政权的制度性歧视,实现了同票同权,使得城市和农村都按相同的人口比例选举人大代表,有利于克服社会二元结构的弊端。为了进一步鼓励和帮助农民进城,为了在高速铁道使全国各地的距离变近之后诱导制造业向中西部进行更大规模的投资,还有必要尽快实施酝酿已久的户籍新政,适当承认迁徙自由这一宪法上的基本权利。由于调查数据显示,大多数市长对户籍制度改革持反对意见,(11)因此如何说服官僚集团接受新的宪法修正案就成为对政治艺术和决断力的一场严峻考验。另外,人口政策的适当调整等长期问题的解决也需要纳入立法计划。

   除了拆解二元社会,向医疗、教育、社会保障等公民福利事业投资也是拉动内需消费、体现分配正义、迎接老龄化时代的重要举措。2011年生效的社会保险法,就是以“安身、安心、安全”为目标的制度变迁的一个重要标志。但受到“未富先老”等客观条件的限制,“钱从哪里来”之类的问题显得尤其突出。要及时建立和健全各种福利制度,就需要把国有企业所持股份的相当部分甚至绝大部分转让给民间,用出售国有股份所获得的巨额款项来填补支付缺口,完备基本的社会保障系统。这意味着在企业界改变“国进民退”政策,掀起新一波的民营化浪潮,刺激私人资本的长线合理行为,造就一批新型经营者,从而在提高生产效率和附加价值率的同时,实现经济结构和社会结构的同步转型。除此之外,还可以通过第二次税制改革,把过度集中的征税权适当分散,增加地方政府的经费来源,防止在土地财政受到严厉压制之后发生地方政府债务危机。此外还应该按照精兵简政的方针,尽量压缩地方政府的编制和开支。如果能在近期采取这些开源节流的举措,官僚主导型国家资本主义的流弊就有可能减轻甚至防止,一个小而强的政府与大而全的社会相结合、中央统筹与地方搞活相结合的新体制就有可能自然而然地树立起来。与此同时,也可以为解决中期问题创造必要的制度条件。

   但是,重庆发生的李庄律师被捕事件、尼尔·伍德谋杀案、“打黑英雄”副市长出走美国领事馆的丑闻等等,以极其戏剧性的、颇有点黑色幽默的方式表现了既得利益集团的能量和肆意妄为,彰显了经济体制改革的难度,并引起了权力结构的裂变以及政府诚信危机。因此,从2012年开始,社会对拨乱反正和政治体制改革的期盼显著升温。正是在这样的背景下,中共十八大报告强调在处理改革、发展以及稳定之间关系方面要运用“法治思维”和“法治方式”。从上下文的脉络中仔细品读这八个字的微言大义,可以发现政治体制改革的新思路具有如下基本内容。

   第一,根据法自上而犯之的严重问题,明确了“党要守法和摈弃特权”的治国方针。原文的表述是“党领导人民制定宪法和法律,党必须在宪法和法律范围内活动。任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权,决不允许以言代法、以权压法、徇私枉法”。这段话的出典是1982年宪法。时隔三十年重新提出来,当然是因为现实不符合理念,所以特意着手把禁止治外法权的命题付诸实施。可想而知,为了达到上述目标,必须具有某个中立的、权威的第三者来判断任何组织或个人是否超越了宪法和法律。在这里,设立违宪审查机构以及确保司法独立显然就是顺理成章的,否则这段话就会变成没有意义的空气震荡。

   第二,设立违宪审查机构的宗旨,十八大报告表述得很精彩,就是要“维护国家法制统一、尊严、权威”。这里值得注意的是从权威的角度来理解以法限权的意义。宪法被视为根本规范,可谓社会基本共识的结晶。法制统一必须以宪法为标尺,通过对是否合乎宪法基本原则的审查活动来防止立法权被各种利益集团或政府部门绑架,防止法律体系的碎片化乃至自相矛盾。要限制行政权力,要禁止组织或个人的治外法权,也必须祭出“护宪”的大纛。

   第三,为了防止司法独立蜕变成司法腐败的催化剂,十八大报告提出的对策是“司法公开”,“让权力在阳光下运行”。这意味着必须落实公开审理的原则,允许公民旁听诉讼案件(特别是大案要案);必须加强当事人之间的对抗性辩论,以使案情、证据和主张都透明化;必须具体写明判决理由,以便对照事实与法律进行检验;必须编辑和公布判例供律师和法学研究者进行研究和评析。

   第四,提出“党要守法”和取缔特权的意图很清楚,就是要“保证人民依法享有广泛权利和自由”。由此可以看到一幅“权力vs.权利”的构图,其中法律的作用就是通过制约政府权力来保障个人权利。这正是现代法治国家的根本原理。根据就是人民主权的经典思想。推而论之,个人的自由和权利、人民的基本权利应该成为法治秩序的基石,法律的正当性来自民意。正是从这个命题出发,十八大报告才提出了“拓展人民有序参与立法途径”的任务,相比起十七大报告时强调“将党的意志反映上升到法律”的确有长足进步。

   第五,在一定程度上可以印证法治基于自由权命题的论据,就是十八大报告在社会建设这一部分提到的“依法自治”的管理机制创新以及保障人民知情权、表达权、参与权的承诺。可以说,通过信息公开、言论自由、社会自治、政治参与等一系列公民权利的宣示,中国正在逐步加强个人在实施法律中的作用,试图通过维权的具体行动和诉讼个案来推动规范的执行和完备。

   概括起来可以说,中国似乎在“法治民主”上已经达成了基本共识。剩下的问题是如何落实从法治到民主的设想,实现政治体制改革的软着陆。因为经济发展是解决我国所有问题的关键,所以国家转型应该以正确处理政府与市场之间关系作为切入点,侧重限制权力以保障投资和贸易领域竞争的自由和公平,把增进人民的福祉和树立法制的权威作为主要目标。从这样的视角来考察现阶段中国的法治方式,我想提出“三审制”方案的初步意见供大家批评和讨论。

  

   三、作为法治方式的另类“三审制”

  

   这里所说的“三审制”,包括政治体制改革的以下三项重大举措:加强人民代表大会的“预算审议”功能,通过全面而严格的预算制度来决定政策的优先劣后顺位,改善治理的绩效;扩大审计署的职责和权限,使国务院的内部监察机制与人大的预算、决算审议通过等外部系统以及问责机制联动起来,把“问责审计”作为杠杆推动比较彻底的行政改革,达到重组事权与财权、精简机构和编制等目标;进而通过对违宪法规和违法行政举措等的“司法审查”来提高法院以及整个法律体系的权威,并按照司法审查的需要来倒逼司法体制改革的深化。下面具体说明预算审议、问责审计、司法审查这三大改革的内容。

   (一)自下而上的“预算议会”化

   即便仅从运用国有资产确立社会保障的角度来看,或者仅从资源再分配的角度来看,我在2003年提出的“预算议会”的设想显然都具有关键性意义。(12)“预算议会”的制度设计,是要切实贯彻和加强宪法和法律中规定的人民代表大会的预算审议职能,进而有步骤地把各级人大转化成主要对税收、拨款、各种津贴以及财政再分配的预算进行实质性审议的公开论坛。(13)不言而喻,有意促成这样的特征决不意味着全国人大将削弱根据宪法规定而行使的立法权、决定权、任免权以及监督权,(14)只是强调把预算审议作为突破口来切实改变所谓“议会不议”的现状。所谓预算,就是资源分配方案,也是政策的货币表现形态。而根据政策目标分配资源正是政治的中心工作。换个表述,也就是要让作为国家权力机关的人民代表大会的制度改革以实施“财税民主”作为出发点,通过刷新资源管理方式来重塑政治生态。这样的财税民主不妨首先从直观性较强、与群众利害的相关性也较强的地方开始,自下而上逐步推行。例如选民有兴趣并且有能力立即参与的乡镇人大以及县级人大应该尽快全面实行预算议会的做法,然后再渐次扩大到省、市、自治区乃至全国。

为了维持经济发展的速度和效益,需要采取有利于向企业倾斜的资本积累政策;但为了维护统治的正当性,又需要通过充实福利保障制度来争取广大人民(尤其是低收入阶层)的支持——在这里,社会上不同阶层和集团的分化以及国家机关内部的政策争论在所难免。为此,当然需要利益磨合、意见竞赛的场所,也需要规则以及代理人的配套。在这个意义上,推行预算议会的做法不仅要改变各级人大的工作重点,而且还必须改变其活动方式和成员构成。通过预算议会的制度设计,可以很好地把国有企业改革、社会福利制度整备以及治理方式的转换有机结合起来,也可以很好地把政治改革与经济改革衔接起来,还有利于各种利益群体和政治势力在编制和审议单纯的财政预算的程序中学会妥协的技巧,逐步提高人民代表从事政策竞争和参与政治决策的能力。假如预算的审议结果真能直接牵涉不同集团的切身利益,那么对于利益代表的重视程度就会迅速提高,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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文章来源:《交大法学》2013年 第4期
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