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魏磊杰:香港管治困境的症结与出路

更新时间:2019-08-28 21:35:35
作者: 魏磊杰  
鉴于此,本文拟从以下三方面阐释香港特区政治制度的历史构造,由此可以看出香港的新政权建设是如何建立在旧政权基础之上并受其深刻影响的。

   (一)香港特区政治制度承袭了旧政权的“行政吸纳政治”体制

   香港在回归前,其行政体制就是典型的“行政吸纳政治”。“行政吸纳政治”中的“行政”是指政府管理体制,而“政治”是指大众(尤其是社会精英)的民主参与。(14)如果说现代政治体制是基于代议制的大众民主参与体制,那么,港英政制的特殊性在于其成功地压制了代议制民主的发展,同时通过开放行政管理体制的方式把大众参与的民主政治吸纳进行政系统。(15)香港在成为殖民地后,英国国策主要视香港为转口港,低税率和低政府开支遂成为殖民治理的基本纲领。由于不少英商在本土政治中也有相当影响力,甚至可直接向伦敦投诉总督的表现或施政,令总督必须照顾在港英商的经济利益与政治需要。(16)因此,在殖民地成立初期,为工商界和专业领袖量身打造议会席位,以保证他们进入建制以代表其利益,一直是殖民地管治策略和政治设计的一个重要组成部分。同时,作为外来政权,港英政府在香港管治的最主要挑战是如何维护殖民政府的认受性,以及防止华人大规模反抗殖民管治。鉴于此,英国政府非常注重在殖民地社会上层精英中培育殖民主义的利益共同体,具体做法是,通过各类委任席位和殖民地荣誉(如颁授太平绅士及英皇荣誉勋衔等),及时将华人精英吸纳进不断扩大的行政决策机构,令他们服膺殖民管治,成为殖民政府的同路人,最终达致华洋共治的效果。一百多年来,这种法团主义式的架构逐渐扩大,随着社会与政治变迁,把愈来愈多影响力重大的利益集团代表及部分专业人士领袖,通过委任议员和咨询委员会等体制纳入决策架构中,从而构成非殖民化前所谓的“共识政治”与“咨询民主”的基础。无论这种管治模式被视作一种中性的精英整合与政治参与模式,还是被解读为一种旨在重建政治合法性的精致的帝国统战策略,正是这种权力程式形塑了香港百年的独特政治生态,最终实现殊途同归的政治效果:以资本家与职业官僚联盟对本地公共议程的主导为表征的精英统治。

   香港回归后,随着主权移交,不仅没有改变资产阶级在香港公共生活中的主导地位,反而使在港英统治后期已露端倪的政商共治政治架构更加固化:在“政”,固然有从伦敦政治家到北京政治家的变迁;在“商”,则始终是以耳熟能详的大银行家、大地产商等香港资产阶级为其面目,唯一变化是从英资支配转向华商财团主导的格局。这是因为,一方面,这固然是基于业已在香港形成的商业和金融资本主导社会的现实。作为新的管理者,相对于争取本地下层的联盟策略,争取本地上层精英的配合可最大限度地减少主权移交的政治变化所带来的社会经济不确定性;另一方面,在确立了以经济建设为中心的路线后,中国大陆对香港的需求,由中国官方保持对外联络的渠道变为全方位改革开放的重要门户,中央在过渡期的对港统战工作中,最重要的任务之一就是维持资本家的信心。因此,在整个过渡期及回归后,香港工商界和专业精英在各类咨询和统战组织(如《基本法》咨询委员会、港事顾问等)或有法定权力的架构(如《基本法》起草委员会和首届行政长官的推选委员会)中,都极受重视,成员占很高比例,(17)并被中央政府视为回归后统一战线的重要组成部分。这种行政吸纳政治的模式不仅保证了资本的声音在13年的过渡时期(1984-1997)凌驾于香港社会的其他阶层,也保证了亲资本的自由放任经济政策和资产阶级在香港政制中的结构性优势可以平稳地从“殖民地香港”进入“特区香港”。(18)

   “行政吸纳政治”最突出的表现是功能界别制度。伴随着《中英联合声明》签署,港英政府在香港推行民主化。由于回归后立法机关由选举产生,委任议席将必须废除,接续以往的制度逻辑,港英政府设计了功能界别选举,旨在于用选举方法,保证以前通过委任进入建制的社会精英,可以继续在建制内拥有代表席位。(19)这种以法团主义运作逻辑呈现的制度安排,事后为中央政府整体承袭,其主要考量有二:一方面,作为殖民地政制下的“既得利益者”,香港工商界自然认为快速的民主化或权力重组会对他们不利,担心全面直选会带来福利主义和高税率,使他们利润减少,而功能界别制度能有力保证其在特区立法会中的代表权;另一方面,它也可作为快速全面民主化的一项缓冲机制,进而使中央和本地的保守工商界,通过功能式(代表不同界别、产业或专业)的代表制度,组成保守的政治同盟,(20)从而确保香港经济社会生态在回归后得以延续。根据中央的规划,功能议席的设置和日后随着民主化的深入发展而一步步减少,乃是一种“以空间换取时间”的战略部署,让所有人在得到选举权的同时给予精英阶层较多的政治权利,目的是要让香港的民主化能够扎实稳步前进。(21)

   (二)新政权的制度安排对原有“行政主导体制”造成冲击

   从本质上讲,香港回归的安排与《基本法》是主权主张与现实主义的微妙结合,是邓小平认同的创造性杰作。“一国”侧重主权主张,意在确保中国对香港的主权;“两制”则侧重现实政治考量,意在维持香港的资本主义不变,照顾香港工商界的利益。香港大学法学院教授佳日思(Yash Ghai)认为,“一国两制”本质在于“两制分割”,《中英联合声明》和《基本法》中的许多规定,都是为了在一国主权下分割“两制”,防止内地各项社会主义制度的运作逻辑,在回归后干涉香港资本主义的运作。(22)在这一前提下,“一国两制”的各项元素均可理解为用以辅助港式资本主义继续顺畅运作且不会在回归后变质的政治配件。由此,在确保“一国”主权之下,经过简单调试后,重新确认港英时代的政治管治模式以固化“两制”,便是自然选择。

   与其他西方国家的殖民地相比,香港在一个半世纪中所经历的怀柔管治方式颇为独特,然而,这并未改变香港政制的威权或独裁本质。从本质上讲,港英政府最大的政治就在于港督的殖民统治,港督在英国与香港之间起着承上启下的作用,要确保“主权在英”的宗主国权力,要确保港督对英国负责,就必须实行以港督为核心的行政主导体制。(23)在总结殖民管治的经验后,当然也为保持香港原有制度和生活方式不变,中央政府断定维持既有的行政主导模式对实现有效管治最为有利。尽管这些内容从未在《基本法》中出现过,然而,无论是从立法原意,或是从其所赋予行政长官的宪制地位和宪制权力而言,现今香港的政治体制肯定是一个行政主导的政治体制。(24)“所谓行政主导,是指行政权相对于其他权力,特别是立法权而言占优势,公共决策的最终结果掌握在行政首长手中。”(25)换言之,行政长官和行政机关的权力、地位和声音均高于立法会和司法机关。行政长官除了是行政机关的首长外,更是整个香港特区的首长,他除了要遵守《基本法》外,也有责任确保立法机关和司法机关按照《基本法》行事,最终达到“一国两制”在香港全面准确落实的目的。

   那么,中央为何要承续行政主导的政治体制呢?

   首先,当然是它最符合香港在回归后保持原有制度与生活方式50年不变的基本原则。在香港的民主发展问题上,中央不希望因过快的民主化而招致政治不稳定。“维稳”逻辑的依据是在一个半世纪的殖民管制下港人从来没有民主自治的经验,更缺乏与之相关的制度、组织、领袖、文化乃至心理准备,民主发展过快必然会带来政治冲突和震荡。特别是长期以来,在殖民政府的打压和主流社会的排斥下,爱国爱港力量发展落后、群众基础薄弱、政治影响力有限,相反,在“恐共”气氛弥漫和英国人的推波助澜下,反对势力桀骜不驯、气焰嚣张。过快的民主发展步伐只会为其提供夺取特区政权的机会,严重威胁“一国两制”的实施,触发港人与中央的对抗。(26)鉴于此,中央政府认为,需要经历较长一段时间,并且在适当条件下,才会出现民主发展与“一国两制”相辅相成的局面。因此,回归前的首要工作不是民主改革,而是强化特区政府的统合能力、积极发展壮大爱国爱港力量,保持香港稳定和强化港人特别是年轻人对国家的向心力,以期用政治手段来弥补法律手段的不足,用时间来弥补政治认同的不足。

   其次,除了内地与香港的政治文化都强调强势行政领导外,从回归后香港特区的有效管治角度而言,行政主导政体也有其可取之处。香港居民经历了漫长的殖民管治,但香港却又从未发生过重大的反殖民主义运动或独立运动,再加上英国人从未想过要主动撤出香港,因而,他们从未想过去培植本地政治领袖,所以,在英国人被迫交还香港时,香港本身便缺少了有群众基础和政治威望的领袖。相反,长期的殖民统治却为香港营建了一个颇具效率而又基本廉洁的公务员体系。在这种情况下,把管治权力集中在行政长官手上,并使公务员系统在其领导下工作,比较有利于维持香港的政治稳定及行政效率。(27)

   不过,值得注意的是,与其他国家或地区的政治体制相比,特区政制的行政主导程度甚高,但仍不及殖民管治时期的体制,这是因为《基本法》起草者不愿意看到一个权力不受制约的行政长官。同时,为彰显特区政制较殖民体制具有更高的民主性,行政机关也需要受到约束与制衡,立法会因而被授予否决政府提出的法案和财政预算案的实质权力。在殖民管治时期,特别是在立法局部分议席开放由选举产生之前,所有议员均为港督委任,立法机关可说是完全依附于行政首长,没有可能对行政机关发挥高度的监察和制衡作用,而现今特区立法会的所有议席皆由选举产生。换言之,虽然立法会作为立法机关所享有的基本权力与殖民时代的立法局大致相同,但由于行政机关不再拥有任何可以确保立法机关对之言听计从的宪制性权力(主要是委任议员的权力),这种行政与立法关系实质性的变化,随着政治环境的变迁,注定会造就立法设想与政治现实的脱节,必将对沿袭的“行政主导”体制的运作造成重大冲击。

   (三)政治精英的持续分化对香港管治造成严重困难

   在香港回归前,殖民管治的大前提是英国完全拥有对香港的“主权”,而殖民政府则牢牢掌控所有的政治权力,并以此对香港实行直接管治,绝大多数港人尽管对殖民管治不满,但由于香港不可能独立,而回归中国又非现实选项,只得以逆来顺受的犬儒心态继续做“殖民地”的“顺民”。然而,香港回归彻底改变了这一局面,《中英联合声明》承诺的“港人治港”和立法机关由选举产生,以及其后的局部民主化,都鼓励了香港人投入民主政治,使民主化持续成为香港主导的政治议题。从1984年发布《代议政制绿皮书》直到“九七”回归,英国在香港民主化的基本立场虽在不同时间,因应香港情势和中英关系的变化而有所不同,但总体脉络还是清晰的:主要从“光荣撤退”和保卫本国利益出发,英国保持殖民政府在过渡期间的有效管治。因此,政改的意图便是通过循序渐进希望在殖民管治行将结束前“还政于民”,将香港的政治体制从行政主导改为立法主导、行政机关向立法机关负责,立法机关向香港市民负责的代议体制。这一体制避免了未来特区政府向中央负责的倾向,确保香港维持半独立的政治局面,让港人有足够的政治权利去制衡日后的“宗主国”,不让其可以随便干预香港事务,从而保障香港原有制度和核心价值及延续英国的影响力。显而易见,这个目标是中国政府不能认同和接受的。

根据双方达成“直通车”的协定——让香港的政治体制能够在回归前有所发展并且延续到回归之后,本应是最有利于香港政局的稳定、香港的平稳过渡和殖民政府在中英合作的氛围下维持有效管治的最佳安排。然“六四”风波以后,受国际大环境影响,英国对华和对港政策出现极大转变,决定以对抗取代对话,并派遣末代港督彭定康来港加快民主化步伐,在未知会中方情形下,彭定康充分利用《基本法》灰色地带,强行推行政制改革,目的是将1995年立法局选举的民主成分提升至最高。鉴于香港回归不是“砸碎旧的国家机器”,而是“和平过渡”,保留了原来的政制机构,反对派自然得以在回归后控制立法会,并以立法会为政治基地反制甚至“领导”行政机关,最终将香港打造成为一个享有“完全自治”权力的“独立政治实体”,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
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文章来源:《理论参考》2017年 第7期
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