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王辉:特朗普“选择性修正主义”外交的特点及影响

更新时间:2019-08-28 18:48:47
作者: 王辉  

  

   [内容提要]特朗普上台以来,多次表达了对美国主导建立和长期维护的多边国际机制的不满,走出一条独特的“特朗普路线”,先后退出了多个国际多边协定,挑起贸易争端并瘫痪世贸组织贸易争端解决机制,开启重新塑造大西洋同盟的“修正模式”,拒绝全球治理责任。其做法严重扰乱了以规则和多边主义为基础的国际秩序,成为名副其实的“修正主义者”。作为国际秩序的主导国,特朗普破坏既有国际合作机制,并非要放弃美国领导地位,而是要阻止崛起大国从美国主导的国际秩序中继续获利。其主要特征是有选择的“修正主义”,既推动现行国际秩序某种程度变革,又保留“美国主导”的核心特征。特朗普相信美国可以凭借其强大的军事和经济实力震慑一切竞争对手,减少“搭便车”效应和修正“不公平”的国际规则体系。特朗普政府“选择性修正主义”外交严重冲击了国际贸易秩序和全球治理机制,预示着国际秩序加速变革时刻的到来。

  

   [作者介绍]王辉,国际关系学院国际政治系副主任、副教授、博士,主要从事国际安全问题、中美关系研究。

  

   国际秩序的建立及其维护是国际关系中的重大问题,其中领导国的战略选择是构建和维护国际秩序的决定性因素。特朗普执政以来,推行诸多颇具争议的政策措施,先后退出多项国际多边协定,重塑跨大西洋同盟体系,拒绝全球治理责任。特朗普改变国际现状的政策正在重新定位美国的领导角色。作为世界的主导力量,特朗普政府政策的变化使世界秩序失去了“稳定器”,在国际社会引发诸多矛盾和冲突。整个世界面临着经贸摩擦不断、地区安全局势动荡、国际公共产品供应不足、参与国际合作意愿下降的挑战。正如有学者所言,美国历任总统精心培育的“以规则为基础的国际秩序”正遭到特朗普政府的蓄意破坏。特朗普“选择性修正主义”政策的目标和特点是什么? 是否遵循一定的政治经济逻辑? 对现行国际秩序产生哪些影响? 本文尝试对这些问题做出分析和回答。

  

  

   特朗普执政两年多来,外交上采取了一系列激进措施,摆脱国际制度、多边主义和联盟领导责任的约束,以退出既有的多边合作机制为路径,展现出特朗普的“个性外交”和对国际秩序的强烈不满。这种不满体现在对国际规则、规范的蓄意破坏及其一系列“修正主义”行动之中。

  

   第一,对世界贸易秩序发起全面冲击。特朗普有句“名言”:“关税是一个美丽的词汇”。在其执政短短两年多时间里,特朗普挑起了多轮关税冲突,涉及包括其盟友在内的全球主要贸易伙伴;推动国会先后通过《外国投资风险审查更新法案》和《出口管理改革法》;以国家安全为名,通过出口管制、投资监管、行政执法等各种强制手段实施贸易保护主义政策,全面违反世贸组织(WTO)协议规定。2019年 3 月,美国驻 WTO 大使丹尼斯·谢伊表示,美国贸易政策坚定聚焦国家利益,并将使用美国强大的经济实力来保护自身利益。特朗普政府还以移民问题为由,威胁对墨西哥发动贸易战。美国学者保罗·克鲁格曼对此评论道,以遏制移民为由对墨西哥施加关税,特朗普展现的是“再次让美国不负责任”,美国已经成为世界市场上一个无法无天的行为体,一个关税政策上的无赖国家。第二,开启塑造跨大西洋关系的“修正模式”。美欧间防务和经贸分歧由来已久,与前几届美国总统不同,特朗普对一个稳定而安全的欧洲对美国的价值明显低估。他说:“我们看不到在联盟关系中美国有什么收获。北约是一个和北美自贸协定一样糟糕的协定,”甚至表示,“传统盟友对美国构成的威胁甚至比长期对手更大,因为它们本质上是友好的扒手:利用美国的军事保护和对贸易的优惠待遇,以牺牲美国利益为代价致富”。在实践方面,他无视欧洲盟友的安全关切,单方退出“伊核协议”。随后,美国调动各种资源全力遏制伊朗,军事上将航母部署至海湾地区,外交上通过容忍和支持以色列的军事行动来遏制伊朗,经济上加大对伊朗施压力度,并对所有进口伊朗石油国家发出制裁的最后通牒。特朗普退出《中导条约》,开启了新一轮美俄军备竞争。这从根本上打乱了欧洲周边地区局势,增加了爆发战争的风险。第三,拒绝承担全球治理责任。特朗普上台后,大幅削减对国际组织的经费预算,明确表示拒绝全球治理。美国政府采取“消极退出”政策,相继退出多项多边协定。在气候变化领域,特朗普停止落实国家自主贡献目标,大幅削减国际气候援助资金,停止为联合国“绿色气候基金”提供资助。在移民问题上,美国政府以“损害美国主权”为由,宣布退出由联合国主导的《移民问题全球契约》制定进程。2018 年 6 月,时任美驻联合国代表尼基·黑莉宣布美国退出联合国人权理事会。

  

   特朗普的外交政策明显背离了美国以往以自由主义理念为核心的外交传统。正如有学者所言,美国历任总统都寻求维护战后国际秩序,但特朗普却是个修正者,对这个美国主导建立的秩序提出了致命的修正主义挑战。按照霸权稳定论的逻辑,作为国际规则制定者,维持国际体系的现状,既是美国的责任,也是其战略利益所在。摒弃既有的多边合作机制和治理体系,会降低美国的“道德声誉”和国际议程塑造能力,危及其自身霸权地位。对于如何理解特朗普政府“修正主义”外交行为,学界对此大致有三种判断。第一种观点认为,特朗普的外交政策意味着美国正在放弃世界领导者角色,西方自由主义世界秩序正在走向终结。第二种观点认为,美国霸权已经终结,特朗普的做法反映了美国相对衰落与无力承担高额治理成本的现实。第三种观点则认为,国际秩序没有发生根本变化,特朗普发起的贸易冲突不过是为实现其安全和经济目标谈判的政策工具。毫无疑问,这些研究对理解特朗普的外交政策取向具有十分重要的意义。但从上述任何单一视角解读特朗普的外交政策,都不能揭示其“修正主义”外交的实质和特征。第一种观点的局限在于,它未认识到,特朗普虽然不再以维护自由主义世界秩序为核心关切,但不会放弃世界领导权。“让美国再次伟大”的核心目标就是维护美国主导地位。第二种观点从霸权稳定论视角,对美国不愿担负联盟责任和公共产品的成本给出了合理解释,但没有解释特朗普政府主动挑起贸易争端、扰乱国际秩序的目的。第三种观点从策略层面指出特朗普外交的特点,但整体上对其“修正主义”动机没有深入考察。

  

   从特朗普的执政理念和外交实践观察可以看到,特朗普的“修正主义”政策表面看似随意鲁莽,实则是为维护美国优势地位的目标蓄意而为之。正如美国国务卿蓬佩奥所言,特朗普希望在几十年的停滞之后“重置”世界秩序,更新“不再公平公正”的国际制度,同时美国要保留原有的同盟关系,因为盟国是美国真正的伙伴。可以说,特朗普的“修正主义”政策实质是重新建立一套与美国利益相符的政治、经济规则和制度,阻止崛起大国从美国主导的国际秩序中继续获利,同时让美国与其他国家的关系在实利层面更具平衡性,其主要特征是有选择的“修正主义”,通过推动现行国际秩序做出某种程度的变革,减轻美国维护国际秩序的成本和战略负担,同时保留“美国主导”的核心特征与运作方式。实际上,如何在霸权相对衰落背景下推进国际机制改革,以扭转美国经济自 2008 年金融危机以来的下滑趋势,一直是近年来美国政府面临的困境。奥巴马政府的策略是强化大国协商机制和全球治理体系,

  

   通过巩固自由主义国际秩序来维护美国既得利益。而特朗普认为,既有的国际秩序根本上就存在问题,原有的国家合作模式已无法解决问题,必须采取强势冲突政策手段才能打破僵局,并寻求建立一套新的利于保护美国利益的规则体系,以扭转美国衰退趋势,防止被崛起大国超越。

  

   从动机上看,特朗普“修正主义”外交政策具有深刻复杂的内部原因和国际背景。一方面,从美国国内的角度看,全球化所引发的负面效应是客观存在的。经济全球化促进了资本和技术的自由流动和国际分工水平的提高,整体上推动了世界经济的增长,但也在美国引发诸多社会经济问题。特朗普在减少贸易赤字、全球治理方面的“退群外交”获得了国内民粹主义者支持,其“修正主义”政策存在相当的国内基础。另一方面,现行的国际贸易规则体系已经不利于维护美国的霸权利益。维持美国相对于其他国家的优势地位是确保美国国家安全的根本,也是美国维护国际秩序的出发点。美国把中国崛起归因于中国参与全球化进程中所采取的所谓“不平等竞争”手段。自加入 WTO 以来,中国利用全球化带来的市场机会稳步成长为一个经济大国,海外拓展能力与军事力量不断增强,逐渐成长为可以塑造地区秩序的关键力量,美国认为中国经济的快速发展已经威胁到美国在全球的领导地位。在推进全球化进程中,美国发现其市场经济模式无法与中国国家主导的模式竞争,中国强大的国家机器能够给国际资本谋求高额利润提供更好的环境,从而能吸引更多的国际资本,并因此获得更多收益。特朗普执政后,美国一系列的官方报告明确把中国确定为其最大威胁。中国有效借助多边贸易机制崛起的事实,让美国政府开始重新评估现行国际贸易、投资和金融框架机制的功能。特朗普认为现有的国际经贸规则框架不仅不能阻止其他国家搭便车,还会增强“威权主义国家”的力量。全球化冲击下美国民粹主义力量的兴起以及中美经济实力对比与发展趋势的变化,加剧了美国对自身失去霸权的担忧。这些内外因素共同作用的结果,就是美国国家主义的复兴与国际“修正主义”政策的形成。正如基辛格所言,治国方略中最根本的挑战是认识到“国际环境的变化有可能会破坏国家安全,无论是何种威胁形式或表面看起来多么合法,都必须抵制它。

  

  

   从实践层面观察,尽管特朗普要试图建立的新秩序仍然缺乏清晰的框架,但其推进“修正主义”外交政策的路径与策略手段,呈现出其自身较为明显的特点。

  

   第一,放弃了获取国际合法性策略。特朗普抛弃了美国长期坚持的获取国际合法性的策略,以不可预测和破坏国际规则的方式主张美国权利,成为其实用主义策略的选择。二战以后,正是因为美国接受国际制度约束的承诺,以规则为基础的国际秩序才得以建立,其他国家也默认了美国在国际社会中发挥特殊作用的地位。获取国际合法性在美国历届政府对外政策中占据重要地位。与美国历届总统相对注重美国道义形象的外交理念不同,特朗普更多地从现实主义视角出发界定美国利益,习惯于用商业逻辑高效解决问题。特朗普的策略是,如果国际规则不符合美国利益,那就宁可没有规则。特朗普不接受任何国际协议束缚,“惩罚性威胁”成为其推进“修正主义”外交的主要手段。他希望通过以咄咄逼人升级制裁方式给对手施加最大压力,逼迫对手接受美国的谈判议程。特朗普表示,“我正在使用关税进行谈判,关税很大程度上是一种谈判工具而非政策。”“如果没有关税,我就无法与加拿大和墨西哥达成新的贸易协议。”对于特朗普而言,如果能迫使对手屈服达到目标,即使以既有国际政治经济秩序严重受损为代价也在所不惜。

  

第二,“修正”的意愿因事而异。在很大程度上,特朗普政府扮演的角色是阻止或扰乱既有的国际秩序,而没有提供可行的替代方案,“选择性”是其“修正主义”外交政策的主要特征。例如,在国际组织、条约和多边机制上,特朗普政府既有“退出”的“消极修正”,也有积极推进的“进攻性修正”。从“修正”的必要性来看,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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文章来源:《现代国际关系》2019年第6期
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