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汪晓风:“美国优先”与特朗普政府网络战略的重构

更新时间:2019-08-24 13:58:44
作者: 汪晓风  

  

   竞选期间, 特朗普提出“美国优先”对外政策, 作为其“使美国再次伟大”构想的核心内容之一。执政以后, 特朗普将“美国优先”理念融入其内政外交各项政策, 调整多边责任与承诺, 其网络战略也在此理念指导下进行重构。特朗普政府将网络空间国际事务和对外政策聚集在国家安全和经济繁荣上, 通过推出国家网络战略、加强维护关键基础设施和网络安全、将网络司令部升级为独立联合作战司令部、增强网络空间全球攻防能力和威慑力量、改善政府与互联网企业合作关系等一系列重要举措, 对网络战略进行全面重构。本文试图探讨在美国与世界关系深刻变化的背景下, “美国优先”与特朗普政府网络战略的逻辑关联, 并分析该战略对重塑美国与世界关系的影响。

  

一、“美国优先”:美国与世界关系的深刻变化


   在美国历史上, “美国优先”作为政治口号多次被提出。特朗普适时察觉现时代美国与世界关系的深刻变化, 选择“美国优先”为竞选口号, 并在当选后将之作为执政理念, 以应对这种变化带来的新挑战。

  

   (一) 历史镜像

  

   “美国优先”一词的渊源可以追溯到美国立国之初, 华盛顿在其告别演说中告诫美国民众应尽量避免介入欧洲大陆的大国纷争, “如果我们卷入欧洲事务, 与他们的政治兴衰人为地联系在一起, 或与他们友好而结成同盟, 或与他们敌对而发产生冲突, 都是不明智的”。华盛顿的箴言影响深远, 每当外部世界发生重大变化, 即会被用以提醒跃跃欲试者三思而行。

  

   第一次世界大战爆发之初, 美国公众普遍反对卷入冲突, 总统伍德罗·威尔逊以“美国优先”宣示中立立场。威尔逊认为, 作为国际领导者, 美国应蓄积资源, 待交战各方陷入困局时再出来收拾局面。

  

   1920年总统选举期间, 沃伦·哈丁以“美国优先”回应公众对回归一战前平静生活的期待, 承诺改变积极干预的对外政策。哈丁解释道, 美国此时不能为人类提供什么有效服务, 除非能够证明美国有能力促进各强国的协调与合作。

  

   第二次世界大战爆发后, 秉持不干涉理念的政治力量聚集起来, 成立“美国优先委员会”, 重申美国民族主义和国际孤立主义, 反对美国以任何形式卷入纷争, 指责罗斯福政府试图对战争施加影响, 也反对向正在抵抗德国入侵的欧洲国家提供援助。

  

   “美国优先”历次作为政治口号出现都处于美国与世界关系发生重大变化之际, 其政策指向往往带有鲜明的孤立主义色彩。然而美国的孤立主义从不意味着与世界体系隔离, 而是追求以尽量小的风险和成本, 适时介入国际事务以获取长期战略利益。无论是威尔逊的十四点计划, 还是罗斯福与丘吉尔的《大西洋宪章》声明, 都表明他们的“美国优先”实质上是为美国推行全球扩张和争夺国际领导权选择时机。

  

   2016年总统大选期间, 特朗普以“美国优先”作为其“让美国再次伟大”构想的核心, 意在引起公众期待, 激发社会共鸣, 进而获取选民支持。2016年3月, 特朗普接受《纽约时报》电话采访, 首次确认其外交政策的核心是“美国优先”, 当被问及如何回应盟友和对手的不信任并试图从美国的控制下脱离时, 特朗普强调:“我不是孤立主义者, 但我主张美国优先, 我喜欢这个说法, 我就是美国优先主义者。”2016年5月, 特朗普在华盛顿五月花酒店的演讲中承诺:一旦当选, “美国优先”将成为其执政压倒一切的主旋律, 同时讥讽全球主义是假歌曲。

  

   当选总统后, 特朗普将“美国优先”确立为其执政理念, 统领内政外交, 其就业、减税、贸易、移民、能源等施政重点均冠以“美国优先”名号。2017年6月, 特朗普执政半年之际, 白宫发布声明称特朗普及其团队全力为这个国家的公民服务, 保护他们的安全, 恢复他们的工作, 并且在所有方面都把“美国优先”放在首位。2017年12月, 特朗普政府推出第一份国家安全战略报告, 强调“美国优先”是该战略的基本信念, 也是确保美国世界领导地位的基础, 并将重新树立国内和世界对美国的信心。

  

   (二) 现实基础

  

   美国主导构建了现行国际体系的基本架构, 包括以联合国为基础的多边政治和外交机制, 以世界贸易组织为核心的多边贸易体制, 以国际货币基金组织和世界银行为核心的国际金融体系, 加上以北约和美日、美韩等多边与双边同盟为基础的集体军事安全机制。长期以来, 这些机构和机制既为世界各国提供了合作机会和安全保障, 其运行规则也大致符合美国国家利益。美国还将其自由、民主的价值理念和经济政治体制塑造成理想的发展模式。长期以来, 这些经济、政治、军事和价值体制为美国和世界关系的稳定和平衡提供了基础。

  

   冷战结束后, 以金砖国家为代表的一批新兴工业化国家取得了远超西方发达国家平均水平的经济发展。根据国际货币基金组织的数据, 从1997年至2017年, 国内生产总值前15名的国家经济规模增长平均约为215%, 西方国家中仅有澳大利亚一国达到均值以上, 为225%, 美国的增长仅为125%, 中国则增长1168%。美国在全球经济中所占比重也从超过三分之一降至不足四分之一, 经济总量占比下降的直接后果是世界和其他国家依赖美国的程度下降, 这也意味着美国可能无法聚集足够资源应对新的挑战。

  

   国际恐怖主义是冷战后国际社会面临的主要威胁, 美国试图将应对和打击国际恐怖主义纳入既有多边安全机制和军事同盟体系, 在联合国框架下推动反恐国际合作, 强化北约和双边同盟应对恐怖主义的功能。然而美国发动的反恐战争未能从联合国和北约等得到足够的支持, 甚至一些反恐政策和反恐行动受到了来自联合国机制和盟友体系的诸多质疑和掣肘。美国不得不承担了十余年两场反恐战争的主要成本, 在伊拉克和阿富汗投入数十万军队和数万亿美元, 不仅背负了沉重的经济负担, 还削弱了对同盟体系的领导能力。

  

   随着全球社会信息化加速演进, 源于网络空间的风险和威胁成为国际社会面临的又一全球性公共问题, 全面而深刻地改变了美国与世界的关系。五十年前, 美国国防部支持缔造了互联网, 二十多年前克林顿政府将互联网商业化并推广至全世界, 迄今美国企业仍提供着大多数支持互联网运行的软件、协议、技术和应用, 支撑网络空间的核心资源和关键系统仍然受制于美国的行政或司法管辖。但美国政府对整个互联网的控制力和影响力也在逐步下降, 奥巴马政府意图以互联网自由、网络空间开放、志同道合伙伴关系为基础构建网络空间全球治理, 也没有得到现行国际体系的积极响应。

  

   上述变化足以显示美国愈加难以从现行国际体系中得到超额收益, 甚至得不到必要的支持 (至少美国学术界和决策层已经逐渐达成这一共识) 。一些美国人认为, 当美国全力应付对其构成首要安全威胁的全球恐怖主义和网络安全挑战时, 这些机构和机制不但不帮助美国, 反而成为一些国家和势力用来对抗和削弱美国领导地位的平台。在特朗普看来, 现行国际体系已成为一些国家利用美国创造的机遇为自身牟利的工具, 或是利用美国的开放市场和民主体制损害美国利益的场所。他直言不讳地抱怨道:“我们本是个大块头, 但我们没有被聪明地领导, 成了愚蠢的大块头, 被所有人系统性地利用和欺负。”

  

   新的世界格局已对美国的领导地位形成多方位挑战, 也削弱了西方国家作为一个整体对世界局势的控制能力。“美国优先”折射出近年来美国社会中上下蔓延的焦虑感和受挫感, 美国已无力继续领导世界, 也不应在现行国际规则的束缚下继续沉沦, 尽管大多数国际规则是美国一度大力推行的。那么, 美国应当思考是否继续维系该体系, 能否在这一体系和规则下重新获得领导地位, 或是应当推动建立新的国际体系, 使其更符合美国的利益, 解决美国面临的迫切问题。

  

   特朗普政府相继退出或威胁退出一些重要的国际组织或国际协定, 如退出联合国人权理事会、联合国教科文组织, 退出巴黎气候变化协定, 退出美俄中导条约, 重新修订北美自由贸易协定和美韩自由贸易协定等等, 即可视为对上述变化的一种反应。而如何利用美国仍存的资源和优势, 重构支撑国际体系运行的规则和机制, 重塑美国与世界的关系, 以及对于带来诸多新挑战的网络空间, 如何将“美国优先”理念融入处理网络空间国际事务和对外政策的过程, 就成为特朗普政府规划国家安全战略和网络战略的重点。

  

二、特朗普政府对网络空间形势的判断


   网络空间与国际体系关联愈加紧密, 大数据、云计算、物联网、人工智能推进网络空间不断升级换代, 网络大国实力此消彼长, 网络空间治理国际阵营分化重组, 网络空间国际规则谈判进展缓慢, 美国与数字世界的关系也在发生深刻变化, 这些都使特朗普政府面临更为复杂的网络态势。

  

   (一) 网络空间的新挑战

  

   网络空间作为一个新型战略空间和经济社会运行平台, 与经济、政治、社会、军事等各领域的发展日益融合, 加速了世界社会的信息化进程, 同时也带来各种风险和威胁。从国家层面来看, 私营部门、社会团体和个人不断获得网络赋能, 削弱或转移了政府对社会的影响和控制, 政府部门也积极探索利用数据和网络技术, 提升管控网络空间和治理公共事务的能力。同时, 社会运行日益依赖信息网络、关键系统和重要数据的稳定与安全, 加强网络安全保障已成为政府部门的首要职责。从全球层面上看, 网络空间权力结构呈现分散化趋势, 网络空间大国的博弈进一步加深, 关键信息基础设施与核心技术控制、数字经济竞争和数字贸易壁垒、跨国网络犯罪和网络恐怖主义、商业网络窃密和网络揭秘、网络虚假信息制造和传播、网络军事化和网络军备扩散等已成为全球性公共问题, 不断冲击现行国际体系。即便是首屈一指的网络大国, 美国也无法凭一己之力, 独立应对数字世界纷繁复杂的挑战。一些力量或行为体试图以非对称手段, 经由网络空间或针对网络空间进行攻击和破坏, 威胁美国国家利益和国家安全。

  

研究机构和智库关注网络空间持续上升的风险和威胁, 建议特朗普政府采取应对措施。2017年1月, 美国战略与国际研究中心发布报告《从感知到行动:第45任总统的网络安全议程》, 列举美国政府维护网络安全面临的三大难题:一是美国高度依赖本质上十分脆弱的网络技术和应用;二是针对网络空间跨国行动的执法非常困难,(点击此处阅读下一页)

本文责编:limei
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文章来源:《复旦学报(社科版)》2019年第4期
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