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冯峥:台湾“国际空间”问题中的美国因素

更新时间:2019-08-21 00:47:33
作者: 冯峥  

   2018 年 3 月 16 日,美国总统特朗普签署的 “台湾旅行法”正式生效。这一法案允许美方所有层级的官员访问台湾,允许台湾当局高官在“受尊重的条件”下访美。“台湾旅行法”的生效,放松了美方长期以来对双方高层交往的约束,事实上提升了美台关系,扩展了台湾的 “国际空间”。2018 年 4 月以来,为维护一个中国原则,中国政府要求美国航空公司不得将台湾地区标为“国家”。面对这一合乎原则的要求,美方却将其诬为 “奥威尔式的胡言乱语”。

   台湾当局谋求 “国际空间”的尝试由来已久,以往美国对台湾当局相关动作的态度具有双重性。为了维持台海的稳定,美国政府行政分支一直承认“一个中国”原则,对台湾方面的举动有所约束; 美国国会却不断出台涉台法案,支持台湾的 “国际参与”。

  

   一、美国操作台湾“国际空间”议题的主要手段

  

   美国协助台湾拓展 “国际空间”的方式主要有三种: 第一,提升对台实质关系; 第二,推动台湾参加国际组织; 第三,协助台湾当局高官 “过境”美国。通过这三种手段,美国在相关议题上保持着一定的影响力。

   (一) 提升美台实质关系

   美国国会是台湾扩展“国际空间”的最大推动者。早在 20 世纪 40 年代,宋美龄、宋子文、孔祥熙等人主导成立了“院外援华集团”(the China Lobby),成为国民党在美国国会的主要支持者。1979 年,中美建交及美国与台湾当局 “断交”,引起了台湾各界的恐慌。在此背景下,“院外援华集团”积极游说美国国会,推动通过“与台湾关系法”,规定“美国将以台湾足以维持其自卫能力所需数量的防御武器与防御服务供应台湾”, “保持美国对抗任何以武力或者其他强制形式危害台湾人民的安全或社会与经济制度的能力。”“与台湾关系法”作为美国国内法的一部分,成为其与台湾当局实质关系的支柱。

   自20 世纪 80 年代始, “院外援华集团”被“台湾游说集团”(the Taiwan Lobby)所取代,后者有着更广泛、更贴近基层的支持群体,对国会的影响也更大。在其推动下,1994 年美国参众两院通过“对外关系授权法”,公然声称 “与台湾关系法”效力高于1982 年的中美 《八一七公报》。当年 9 月,克林顿宣布调整对台政策,具体内容包括将双方相互 “派驻”机构升格为半官方机构;同意双方主管经济事务的副主管级官员定期互访;允许台湾当局的首脑人物 “过境”美国; 支持台湾加入技术、经济类国际组织等。

   此后,美国国会内部也出现了 “亲台”的党团(Caucus)。2002 年 4 月 9 日,由 85名美国众议员组成的 “台湾连线” (Congres-sional Taiwan Causus) 宣布成立,这与 “台湾人公共事务协会” (FAPA) 的推动密不可分。“台湾连线”成为推动涉台法案出台、提升美国对台实质关系的有力推手。美国国会议员、“台湾连线”的发起人之一谢罗德 · 布朗(Sharrod Brown) 曾明确表示,“‘台湾连线’成立的主要目的就是协助巩固‘台湾的民主和国际能见度’”。2013 年 8 月,美国众议院通过了由前外交委员会主席罗斯·莱赫蒂宁(Ros - Lehtinen) 提出的“2013 年台湾政策法”。该法案规定,美国应扩大美台高层互访,支持台湾 “有意义地参与”联合国有关组织。2018 年 3 月 16 日,美国总统特朗普签署的“台湾旅行法”正式生效。这一法案打破了长期以来双方高官不互访的惯例,事实上扩展了台湾的 “国际空间”。

   半个世纪以来,在游说集团的影响下,美国国会内部始终存在强大的 “亲台”保守势力,成为提升美方对台实质关系的主要推手。

   (二) 推动台湾参与国际组织

   美国影响台湾 “国际空间”的第二种方式是推动台湾参与国际组织。台湾当局认为,积极参与国际组织能够提升“国际存在”,是以 “国家”身份活跃于世界舞台的重要途径。

   当前,在部分允许地区参与的国际组织中,台湾已获得正式成员资格。这类组织包括亚洲开发银行、亚太经合组织、世界贸易组织等。美国的支持对台湾参与上述组织发挥了重要影响。以亚洲开发银行为例,1983 年 2 月,中国申请加入亚洲开发银行 (Asian Develop-ment Bank,ADB),要求亚行 “取消台湾当局的代表权,并接纳中国政府”。然而,美国驻亚行代表表示,“尽管美国承认中国政府,但台湾当局是亚行的共同创始者,且一向为亚行‘忠诚的会员’”,仍然支持台湾当局的参与,导致谈判陷入僵局。1985 年,经过各方协商,台湾当局得以 “中国台北” ( “Taipei,Chi-na”) 的名义参与亚行各项活动。

   2000 年前后,美国国会陆续通过了含有支持台湾参与世界卫生组织条款的 “2000 年综合拨款法”和 “支持台湾参与世界卫生组织”等议案,要求行政部门帮助台湾获得世界卫生组织观察员身份。2010 年 7 月,美众议院通过第266 号议案,支持台湾 “有意义”地参与国际民航组织,并要求奥巴马政府“说服其他国家支持台湾参加国际民航组织”。2016 年3 月14 日,美国众议院又以381票赞成、0 票反对,通过参议院版本的法案,支持台湾 “以观察员身份参与国际刑警组织”。对此,国会“台湾连线”共同主席马里奥·迪亚兹 - 巴拉特 (Mario Díaz - Balart) 声称, “鉴于当前台湾正面临的 ‘为难局面’,与台湾的关系比以往任何时候都更为重要。”

   (三) 协助台湾当局高层官员 “过境”

   美国影响台湾 “国际空间”的第三种方式是协助台湾当局高层官员实现 “过境外交”。这种做法为双方政客发展私人关系提供了管道。

   1994 年,台湾当局雇佣与民主党关系良好的卡西迪公司,鼓动76 名参议员、37 名众议员参与邀请李登辉访美的相关活动,进而对克林顿总统施压。在国会的推动下,美国政府同意台湾当局领导人“过境”美国,但不得从事公开活动,每次 “过境”申请将个案处理。此后,由于李登辉在 1995 年 6 月以 “康奈尔校友”身份赴美进行“私人访问”,引发了 1995 - 1996 年的台海危机。美国又对台湾当局高层官员的 “私人访问”进行了严格限制,“过境模式”成为台湾当局高层 “访美”的主要手段。

   陈水扁上台后,多次以 “出访友邦”之名,“过境”美国。2001 年 5 - 6 月,陈水扁以出席第三届“台湾与中美洲首脑高峰会”为名,绕道 “过境”美国纽约、休斯顿,并在纽约停留 43 小时,安排了 16 场会见和参观活动,与 国 会 “亲 台” 议 员 等 政 要 会 面。2013 年,马英九“过境”纽约,同样在下榻旅馆与数位美国政要通电话和见面,“美国在台协会主席”薄瑞光 (Raymond F. Burghardt)全程陪同。2015 年 7 月,马英九 “出访”中美洲三国时 “过境”美国波士顿,在母校哈佛大学演讲。蔡英文上台后,在历次对非洲、中南美洲和南太平洋国家进行“访问”的过程中,皆 “过境”美国大城市,并与美国政界人士面谈。

   美国通过允许台湾当局领导人 “过境”的方式,实质上默许了台湾当局在美开展有限的外事活动,扩大了台湾的“国际空间”。然而,美国对台湾当局领导人的放行,也是有限度的,受到美国对外政策和两岸局势的影响。

  

   二、美国操作台湾 “国际空间”议题的双重目标

  

   尽管美国曾多方协助台湾扩展 “国际空间”,但其整体上仍维持了 “既推动又限制”的态度。有学者认为,美国对台政策的重要特点是“对冲”或是 “两面下注”。一方面,美国通过协助台湾扩大 “国际空间”,提高其在国际舞台的 “能见度”; 另一方面,美国又对台湾的挑衅行为有所限制,以免引发台海危机。

   (一) 美国支持台湾扩展 “国际空间”

   随着冷战的结束和苏联的解体,美国开始加强对台湾当局的扶持,推动后者加入更多的国际组织。1991 年,在美方支持下,中国大陆与台湾地区就两岸及香港加入亚太经合组织(APEC) 签署了《谅解备忘录》,随后同时加入 APEC。此后美国又积极支持台湾加入关贸总协 定 ( GATT,即 后 来 的 世 界 贸 易 组 织WTO)。1991 年,布什总统表示 “坚定支持台湾按照 GATT 缔约各方可接受的条件加入GATT”,首次明确支持台湾 “入关”。1995 年WTO 成立后,美国继续支持台湾加入,双方在 1998 年 2 月就台湾 “入世”问题达成协议。1999 年底,中国大陆向 WTO 提出,要求在台湾地区所使用的 “台澎金马特别关税区”这一名称中加入 “中国的”三个字,并要求在入会工作小组报告中加注“台湾、香港、澳门是中国的特别关税区”字样,但美国总统克林顿公开表示反对,导致这一提议并未实行。在美国的干预下,台湾最终在2002 年 1月 1 日以 “台澎金马特别关税区”身份加入WTO。

   进入 21 世纪,台湾扩大 “国际参与”的活动继续得到美国国会和政府高官的支持。2002 年5 月15 日,美国众议院以415: 0 票通过法案,要求行政部门尽一切可能帮助台湾获得世界卫生组织观察员身份。5 月 28 日,该法案经小布什签署成为美国正式法律。此后,美国国会又分别于 2010 年 7 月和 2016 年 3 月通过议案,要求美国政府支持台湾当局参与国际民航组织和国际刑警组织。其中,由参议员加德纳 (Cory Gardner) 与卡登 (Ben Cardin)联名提出的第 2426 号法案在 2016 年 3 月 18日经奥巴马总统签署,正式成为具有约束力的美国法律。美国国会通过的涉台议案及美国高官发表的支持言论,都显示美国仍在推动台湾扩大“国际空间”。

   (二) 美国限制台湾当局挑战台海现状

   对美国来说,维持台海和平符合其国家利益。因此在两岸关系和台海局势敏感的时期,美国也会对台湾谋求“国际空间”的行动加以限制。

   1993 年,“APEC 经济领袖会议”在美国西雅图举行,由于会议必须由 APEC 成员的领导人参加,基于 “一个中国”立场,美方未邀请时任台湾地区领导人李登辉参会,由此创下 “西雅图模式”的先例,即台湾地区领导人不得参加 APEC 领袖峰会。1998 年,克林顿总统更是在访华期间公开宣示 “三不”立场,即“不支持 ‘台独’、不支持 ‘两个中国’或 ‘一中一台’、不支持台湾进入只有主权国家才能进入的国际组织”。此后,美国历届政府基本未改变这一立场。

2007 年 6 月,陈水扁当局大肆宣扬将在2008 年地方领导人选举同时举行 “入联公投”。对此美国国务院迅速发表书面声明,强调美国根据 “一个中国”原则,不支持台湾加入联合国等只允许主权国家参与的国际组织。而台湾当局所筹划的“入联公投” 将“升高两岸紧张局势”,其意图是 “改变台海现状”,因此美国予以反对。8 月 27 日,美国副国务卿内格罗蓬特 (John D. Negroponte)公开批评台湾当局处理“公投”的态度是一个错误。第二天,美国国务院副发言人凯西(Tom Casey) 再次明确指出,美国坚决反对台海任何一方单方面改变现状,而“公投”将会引起若干严重问题。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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