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殷啸虎:对我国宪法政策性条款功能与效力的思考

更新时间:2019-08-15 00:05:35
作者: 殷啸虎  

   【摘要】 宪法政策性条款是我国宪法总纲部分的基本内容,它不仅规定了国家发展的目标,而且规定了为实现国家发展目标而应当承担的国家责任。从严格意义上说,其属于赋予国家特定责任的特殊条款。宪法政策性条款的基本功能主要表现为,确认了国家在落实政策方面所应当承担的责任,明确了实现国家落实这些责任所需要采取的手段和措施等。宪法政策性条款属于严格意义上的“基本国策”,它赋予了国家权力行使者责任和义务,为公民权利的实现提供了政策保障。宪法政策性条款效力的发挥,一方面要明确宪法政策性条款自身的规范效力,另一方面要依靠宪法政策性条款效力的落实与实现。我国宪法政策性条款是进行合宪性审查的重要依据。

   【关键词】 宪法政策性条款;基本国策;国家权力;公民权利

  

   政策性条款是我国宪法总纲部分的基本内容,也是我国宪法的一个基本特色,它主要规定了国家特定方面工作的基本任务,引领国家法律和政策发展的基本方向。政策性条款在我国宪法文本中占有较大篇幅,现实中的影响也很大。然而,与之不相称的是,学术界对这一问题的研究相对不足,“中国知网”收录的历年发表的文章仅有10余篇。与此同时,对政策性条款的规范属性以及效力等问题的认识并不十分清晰,也影响到了对一些具体问题的研究和判断。例如,目前关于生态文明建设的宪法学方面的研究,较多聚焦于所谓的“环境权”问题,很少从政策性条款的视角去研究,而宪法视野下的生态文明建设,本质上就是政策性条款的落实与实施的问题。因此,明确宪法政策性条款的功能与效力,是贯彻实施宪法,推进依宪治国的基本要求和重要内容。

  

   一、如何认识政策性条款的宪法属性和意义

  

   学界关于宪法政策性条款的表述并不一致,有的称为基本国策,[1]也有的称为国策或国家政策。[2]但从宪法条款的属性而言,这些观点所指称的宪法条款方都属于政策性条款。

   我国宪法总纲大体上由国家制度、国家权力运行的基本原则、国家基本政策三部分内容组成。政策性条款既是国家制度的具体体现,也规范了国家权力运行的目标和方向。也正因为如此,我国台湾地区学者将其视作为宪法的“第三种结构”。张嘉尹就认为,在基本权利、政府的组织与权限规范之外,宪法还有所谓的“第三种结构”即基本国策的存在。[3]许育典也认为,传统宪法通常有两大任务,一是避免政府权力滥用以保障人民基本权(“第一种结构”);二是基于权力分立原则,来建构国家权力的组织(“第二种结构”)。基本国策规定国家发展的目标,使所有国家权力均对应须遵循的义务,成为宪法权利典章与国家组织外的“第三种结构”。[4]就政策性条款内容的属性而言,有学者提出了“国家目标说”。[5]许育典认为,19世纪的国家理念,深受启蒙时代理性自然法的影响,认为国家应最低限度地干预社会事务,宪法只需针对国家的有限干预,提供合法性判准,具备权利典章与国家组织的结构,即足以满足前述国家任务。到了20世纪以后,工业化与战争带来的社会问题与经济问题证明,古典的国家理念只不过是天真的理论预设;国家尽可能少干预社会生活的时代,现实中已一去不复返。国家须承担社会调和的工作,要协助社会正义的形成。在这种论述下的国家,是积极有所作为的国家。因此,宪法须纳入授权国家介入社会生活的新式规定,宪法不只是以政治秩序为中心,还被当作一种国家目标的设定,以此表明社会能够组织的方式,以及社会可以发展的道路。这也就是宪法基本国策规定的根本缘由。[6]

   国家目标说在一定程度上揭示了宪法政策性条款的功能,国家目标体现的是一种价值追求,从时间上而言,可以是短期的,也可能是长期的,都是属于一种“预期”的努力方向。然而,从我国宪法政策性条款的规定来看,其基本上都是为实现国家目标而确立和规划的行为要求和准则,明确实现国家目标所需要采取的手段和措施。因此,我国宪法政策性条款不仅规定了国家发展的目标,而且规定了为实现国家发展目标而应当承担的责任。笔者以为,从严格意义上说,我国宪法的政策性条款属于赋予国家特定责任的特殊条款。对于这一点,也有研究者已经注意到,其认为国家政策入宪的实质是国家责任的扩大,国家不仅需要被动地履行消极责任,而且必须主动采取行动,才能促成纲领性目标的实现,这一过程也是国家责任扩大的过程。[7]

   需要指出的是,政策性条款作为国家责任条款的宪法属性,是由我国国家政治和宪法发展的独特性所决定的。当代中国宪法制度建设所关注的,是在保证对国家权力有效规范和制约的前提下,充分发挥国家权力的能动作用,促进人权保障与社会发展,实现社会正义。[8]这种宪法制度建设方式强调了国家和政府的责任,并且对国家权力在保护公民权利和维护公共利益与社会权利方面的作用有着更加清醒的认识,更看重国家权力在实现公民更多的利益方面,为公民提供更多的公共利益方面有所作为。

   宪法的根本的价值追求是规范政府权力以保障公民权利与自由,反过来说,国家和政府的宪法责任,就是保障和实现公民权利与自由,实现现代民主国家的目标。民主政治和公民权利与自由的实现需要国家权力的积极作为,而这种积极作为需要通过国家政策调整与推进。因此,我国宪法政策性条款基于宪法所确认的国家制度和国家权力运行的基本原则,明确了国家和政府为实现国家目标而应当承担的基本责任。这种责任条款的基本功能主要表现在以下几个方面。

   (一)确认性

   宪法政策性条款首先确认了国家在落实政策方面所应当承担的责任。从我国宪法文本的相关规定来看,这方面的表述是非常清晰的。如我国《宪法》第21条第1款关于医疗卫生事业发展政策的规定:“国家发展医疗卫生事业,发展现代医药和我国传统医药,鼓励和支持农村集体经济组织、国家企业事业组织和街道组织举办各种医疗卫生设施,开展群众性的卫生活动,保护人民健康。”该条款在确认国家医疗卫生事业发展政策内容的同时,提出了国家在落实医疗卫生事业发展政策方面所应当开展的具体工作,明确了国家在开展相应工作过程中所应当承担的责任。

   (二)纲领性

   纲领性是宪法总纲的基本功能与特征,政策性条款作为我国宪法总纲的重要内容和组成部分,其纲领性的功能主要体现在两个方面。

   首先,明确目标。宪法规范的纲领性首先是指宪法规范明确表达对未来目标的追求,是国家或全体公民今后一个时期的努力方向和奋斗目标,政策性条款自然也不例外。然而,需要指出的是,这种对未来目标的追求是同特定的国家责任密切联系的,也就是说,在明确未来目标的同时,就相应地赋予了相关的国家责任;或者说,这种目标的提出本身就是对责任的明确要求。如我国《宪法》第14条规定:“国家合理安排积累和消费,兼顾国家、集体和个人的利益,在发展生产的基础上,逐步改善人民的物质生活和文化生活。”这一规定明确了国家进行社会主义经济建设的目的,同时也提出了国家在这方面的责任。因此,目标与责任的一致性,可以说是政策性条款纲领性功能的一个突出特征。

   其次,规划行为。如前所述,从我国宪法政策性条款的规定来看,基本上都是为实现国家目标而确立和规划的行为要求和准则,明确落实国家责任所需要采取的手段和措施。再以教育事业发展政策为例,我国《宪法》第19条明确了国家教育事业发展政策的基本目标,为了实现这一目标,我国《宪法》又明确提出了相应的路径和规划:一是“国家举办各种学校,普及初等义务教育,发展中等教育、职业教育和高等教育,并且发展学前教育”;二是“国家发展各种教育设施,扫除文盲,对工人、农民、国家工作人员和其他劳动者进行政治、文化、科学、技术、业务的教育,鼓励自学成才”;三是“国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业”。这些路径和规划本身,就是设定国家和政府在落实教育事业发展政策方面的责任。

   (三)规范性

   最能体现政策性条款作为国家责任属性的,就是它的规范性了。关于政策性条款功能与效力的争议,大概也主要集中在它的规范性上。笔者认为,宪法政策性条款的规范性,主要体现在该类条款明确了国家在落实相关政策方面应承担责任的要求,尽管这些要求的程度不尽相同。从我国宪法文本来看,这种规范性的表述大致有以下几类:一类是属于倡导性的,如采用提倡、进行、鼓励、推广、推行等词表述;另一类是属于要求性的,如采用举办、安排、实行、提高、加强、改善、改进、完善等词表述;再一类是属于强制性的,如采用建立、健全、禁止等词表述。这些有关政策性条款表述虽然程度不同,但都明确了履行相应责任的行为规范,具有宪法上的约束力,明确了宪法责任的内涵与要求。

   因此,宪法政策性条款就其属性而言,属于一种责任性条款。它明确了国家和政府在推行相关政策方面所应当承担的责任,并通过这种积极的作为,实现国家的目标。

  

   二、如何厘清政策性条款与相关宪法规范的关系

  

   宪法政策性条款赋予国家承担责任的目的,是为了更好地实现国家目标;政策性条款的目标,既是宪法所赋予的国家权力及其相关原则的实现,也是宪法所确认的公民权利的实现与保障。因此,宪法政策性条款与其他宪法规范之间,有着密切的联系;宪法政策性条款作为国家责任的实现方式,同样也在相应规范中得到体现。

   (一)宪法政策性条款与“基本国策”的关系

   关于宪法政策性条款,有的研究者直接用“基本国策”的概念,认为“基本国策(或简称国策),是其他政策的基础,并在宪法中反映出来”。[9]就基本内涵而言,这里说的“基本国策”同笔者于本文中探讨的“宪法政策性条款”应该是一致的。问题是,在我国的政治语境里,关于“基本国策”内涵的理解并不一致,或者说,具有较大的随意性。有研究者就认为,有关“基本国策”的具体内容的称谓五花八门,具有共识的只有计划生育一项。涉及的其他具体称谓,还有保护耕地、保护环境、对外开放、男女平等、科教兴国、节约资源、水土保持、依法治国、推广普通话、保护知识产权、坚持四项基本原则、民族团结、多党合作、“一国两制”、共同富裕、加强精神文明建设、加强国防现代化、禁毒等等,但其中哪些属于“基本国策”,至今没有完整准确的说法,[10]其中相当部分并不属于宪法政策性条款的内容。为此,有研究者建议,应当科学认识“基本国策”,科学理解其含义,正确把握其本质,明确基本国策的标准。[11]笔者认为,其中的关键还是对“基本国策”应当如何界定。一个不争的事实是,通常所说的“基本国策”与宪法规定的基本国策的渊源和内容是不一致的,如有研究者就指出,我国目前“基本国策”的渊源主要有以法律形式确定、以党代会报告或文件的形式确定、以政府工作报告形式确定、以国家计划纲要形式确定、以政府白皮书的形式确定、以政府规章形式确定和以领导人讲话形式确定等多种形式。[12]这显然大大超出了我国宪法所规定的“基本国策”的范畴。也许正因为如此,有研究者使用了“宪法基本国策”的概念来加以区分。然而,从宪法学的视角而言,所谓“基本国策”,本身就应当是以宪法的形式确立的国家政策,因为宪法作为国家的根本法,它所规定的,都是国家最根本、最重要的问题,无论是国家权力运行的基本原则还是公民的基本权利,都是因为宪法的确认,所以才被称为“基本”。宪法所确认的国家政策,也是基于这一点,才被称为“基本国策”。

当然,也有不同意这一观点的人可能会认为,四项基本原则就是由执政党的文件,而不是国家宪法所确立的。这固然不错,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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