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王国勤 陶正玄:温岭民主恳谈的制度演进与理论发展

更新时间:2019-08-06 00:22:56
作者: 王国勤   陶正玄  
(31)随着温岭参与式预算制度的启动,这种民主恳谈的新发展,被认为是扩大了公民参与政府决策的广度和深度,因而作为参与式民主的一种形式,深刻地影响着中国基层民主的发展。(32)之后,参与视角的研究主要集中于分析框架的建构上,又如使用“外围—核心”框架来分析民主恳谈会作为路径是如何扩大公民有序政治参与的。(33)还如使用“政策网络”框架来评估参与式预算的绩效与局限,并提出了完善参与式预算制度的设想。(34)

   3.政治文化视角下的中国协商民主政治。早期文献明确提出了民主恳谈对培养民众与基层干部的民主参与能力与民主政治理念的功能,之后学者把民主恳谈的推行和实施也视作改变权威政治文化的过程,而且意义重大,认为“这一过程的加速推进将成为基层民主治理中公民参与的真正关键”。(35)事实证明,民主恳谈在政治文化的推进方面是卓有成效的,以至于有学者感叹“20年前绝大多数依然卷起裤腿种地的温岭农民,现在居然坐在会场上有板有眼地讨论起镇里的财政预算,这是何等的发展与进步”。(36)

   4.治理视角下的中国协商民主政治。学者首先乐观地认为“民主恳谈会”这种商议式民主的实践表明“中国乡村社区开始走出‘权威型治理’模式,而一种新的称之为‘商议合作型治理模式’逐步地生成”。(37)后来学者用“协商合作式治理模式”替代前面的概念,认为它“既是乡村治理的未来趋向,也是推动乡村发展的理性选择”。(38)

   随着参与式预算的创立与发展,学者开始从制度结构与乡镇治理等维度延展了对民主恳谈治理模式的讨论。首先,在一项案例研究基础上,提出由于“激活”人大制度的积极功能,参与式预算正在“用制度结构的改革推动治理模式的变化”。(39)同时期的另一项研究则运用“公共投资效率最大化”的分析框架,探讨了参与式预算如何“有效解决了公共投资决策中的偏好表达与偏好集结的问题,促进了公共投资效率的实现。”(40)其次,随着乡镇层次参与式预算实践的大范围展开,学者也开始关注民主恳谈所带来的乡镇层面的善治问题,并且认为这将对中国乡镇治理的现代转型产生极为深远的影响”。(41)最后,治理视角的研究也随着政治实践与理论范式的发展而与时俱进,例如在民主恳谈研究中运用“话语权”和“国家治理体系和治理能力现代化”等概念。(42)

  

   三、温岭民主恳谈研究是如何发展协商民主理论重要议题的

  

   上述的这种乐观也是有一定底气的,因为以温岭民主恳谈为代表的中国对协商民主制度的实践创新与理论探索已经不断丰富与发展了协商民主理论,下文将从“协商与代表”、“协商与决策”以及“协商与绩效”几个重要议题进行介绍。

   1.代表与协商的张力及消解。由于要解决人口规模的难题,代表性一直是现代民主的本质特征,协商民主也一样面临着一种代表与协商之间的张力,即协商代表怎样能够发挥好代表性的问题。其中,关键问题在于如何将政治平等与审慎协商结合起来。为了有效解决这个问题,詹姆斯·费什金(James S.Fishkin)提出了通过抽样来产生代表的机制,并以此为基础创造了协商性民意测验方法,即试图通过随机抽签基础上的公民协商保证公民参与协商的平等性、代表性和审慎性。(43)这种做法被认为是协商民主在代表问题上的一个重大制度创新,备受推崇。中国学者也提出类似的问题,即多大规模的代表参与协商会更加有效?过少或过多都显然不行。(44)为了解决这个问题,温岭民主恳谈引进了费什金的协商性民意测验方法,并一直坚持实施这种方法。有学者质疑协商性民意测验方法是否能够有效地解决代表与协商之间的张力,认为该方法面临一些难以克服的困难,例如多数人的“不在场”、无法保证代表的负责性、对专家的过分期许等。(45)也有学者提出协商式民意调查就没有解决抽样产生的代表和既有代表机制之间的关系问题。(46)考虑到这些困难,温岭民主恳谈对协商性民意测验方法进行了中国化的改造,将通过抽样产生的统计意义上的代表改造成为政治代表,与原先选举产生的代表有机结合,构成一种“混合式代表制度”。这种制度在实际操作中,“打破了代表与协商的对立、统计代表与政治代表的对立,将选举和选择、精英和大众、代理和委托代表模式等不同的代表机制有机结合起来,有效解决了公共意见、专家意见、政府决策相结合的问题。”因而对于协商民主的代表理论具有十分重要的意义,(47)而且它还大大强化了代表与协商的联系。这种创造性的经验也为协商民主的发展提供了新的思考方向。(48)

   对代表与协商之间张力的研究也延展到更为深层次的结构因素,例如学者提出“尽管我们努力想让恳谈会成为一个平等的舞台,但已有的不平等的社会结构依然存在”,并为此专门做个村庄实验,通过设计堵塞机制(指对有权者和有钱者的自由进行限制)和制度,阻隔或者尽可能减少社会不平等(尤其是权力与金钱)对协商民主的影响,也证明是有效果的。(49)概而言之,在一时半会不能消除这种结构性不平等的情况下,实践证明,通过一套符合中国国情的复杂的机制和制度设计,能够“有效消除社会不平等带来的不利影响,使每个人都获得相对平等的协商机会和权利,并提高决策的合法性”。(50)这个结构性不平等也体现在性别之间,为了消解这种不平等,浙江温岭也引进国际性别预算的技术,打造了本土化的“参与式性别预算”,从制度上有效保障女性在财政预算中的平等参与。(51)

   2.协商与决策的断裂及连接。协商民主是为了做出审慎共识的决策,因此,如何使协商对决策产生实质性影响?换言之,协商如何实现与决策的对接?这是协商民主理论都要研究的一个非常重要的议题。事实上,协商与决策之间的断裂一直困扰着协商民主理论。(52)因为,西方的主要协商民主制度创新是在国家领域之外运作的“尽管在实践中确实有一些协商实践对决策产生了直接的影响,但是,大量的案例所显示的则是协商对决策几乎没有影响,或影响很小”。(53)在西方,导致这种断裂的关键原因是公共领域的协商和正式制度中的决策之间的二元结构。在中国,协商虽然是在党和政府的领导下进行的,但断裂的问题在民主实践中也不同程度的存在,只是并没有像西方国家那么严重,至少很少有因上述的二元结构所造成的断裂。学者称中西方在协商民主的发展问题上存在一种结构上的不对称现象,即“在中国,正式政治制度中的协商民主比较发达,而社会组织协商比较薄弱;在西方,正式政治制度中的协商民主并非其协商民主理论关注的重心,其重心在以社会组织协商为中心的公共领域的协商。”(54)这恰恰说明中国经验其实挑战了西方的种种假设,和西方协商民主理论主要探讨公共领域的协商问题不同,中国协商民主理论主要探讨正式制度中的协商问题。

   前期的研究中,有学者提出,在中国,民主协商的结果与决策有各种各样的关系,协商民主结果往往“是弹性的,而不是刚性的”,并为此推动温岭民主恳谈的制度实验来研究如何实现这种“刚性”结果。最后有信心地提出通过建构一种“复杂的决策体制”是可以实现协商结果的刚性的。(55)

   近年来随着越来越多制度化的通道可以将协商和决策连接起来,使得协商成果能够有效地影响决策,学者提出“中国的协商民主制度在解决协商与决策衔接问题时有其独特的优势”,尤其是像温岭民主恳谈这样的“基层协商的衔接机制还是畅通的,形式也非常多样”。(56)与此同时,学者们围绕该议题也积极展开本土化的理论构建。例如认为以温岭民主恳谈为代表的恳谈协商是一种“政社协商”,即本土化的多元政治权力主体参与公共协商的恳谈协商模式。它区别于西方协商民主囿于公民协商的模式,从而可以有效地解决西方公民协商模式中协商与决策错位断裂的问题。(57)这个努力还体现在以“岭模式”为例构建了一个关于中国基层协商民主共识形成机制的本土化理论框架。(58)

   3.民主恳谈绩效分析的知识建构。对温岭民主恳谈的绩效分析,其实一直是民主恳谈研究的一条或明或暗的线索。现有的分析涉及了绩效本身两个部分的内容,一是协商自身的绩效,包括参与者偏好的转变、政策选项的发展、公民教育等。二是协商所产生的外部效应,包括协商对决策的影响、社会稳定、社会公正等。在研究方法上,大多数是实证归纳式的,展示了具体的绩效有哪些,例如有助于地方治理、有助于创造政治合法性、化解矛盾、减少社会冲突、政治信息交换的通畅和塑造现代公民等。(59)

   还有少数偏向理论建构性的。前期一项研究试图搭建一个关于乡村治理绩效指标的分析框架,即绩效主要体现在“有效性”(主要指经济绩效)、“稳定性”、“公正性”等公共利益的实现程度上。民主恳谈治理绩效在上述的三个维度上并不是均衡分布的,其中,在“有效性”方面,绩效并不明显;在“稳定性”方面,绩效较为明显,但是不应高估;最后在“公正性”方面的成就最大。(60)这个分析框架还是展现出了较好的解释能力的,例如由于民主恳谈制度“有效性”绩效并不突出,较难得到那些仍然备受经济绩效考核压力的地方官员们的青睐。后来的研究越来越肯定了其在“稳定性”方面的绩效,例如认为“乡村协商可以比现有的手段更加顺利地解决农村的各种问题”。(61)民主恳谈在“公共性”方面的绩效突出,所以备受学者关注,也主要在这个意义上被视作中国基层社会民主发展的主要趋势和基本路径。

   较近一项研究建构了一个更为细致的分析框架。首先,公民参与可能带来的乡村治理绩效指标涵盖的内容稍微广泛一些,包括社会公正、社会稳定、政务公开、政府责任、行政效益和公共服务等。其次,根据温岭民主恳谈的案例研究提出公民参与带来治理绩效需要满足的四个要件,即政府决策者有清晰的政治意愿、社会组织和民众乐于参与、规则清晰以及民众与官员有足够的参与能力等。(62)这项研究为中国地方政府如何更好地实现基层民主治理提供了重要的知识框架。

  

   四、温岭民主恳谈研究是如何推进制度变迁理论的

  

   从制度变迁视角来研究温岭民主恳谈也是持续时间最长、引发学者热切关注的一项研究。研究的议题依次为,首先主要是探讨温岭民主恳谈制度何以可能的问题,其次是追问其何以持续,最后重点关注它是怎样演进的。

   1.温岭民主恳谈制度何以可能。早期研究主要提供了互动的解释。例如认为“温岭模式”的出现过程,不是民主先导论或经济先导论能够解释的,而“显然是一种多元力量参与的复杂互动过程,单面性地强调社会自身的运动或政府主动的导向都不可能给出圆满解释”。(63)其实,这种“互动论”一直是解释民主恳谈制度变迁的主流范式,差别在于填入了什么要素以及要素之间怎样的排列组合。随后,制度供给不足的动因解释模型也构成了另一个主流范式,它属于问题导向型解释。例如,最早从现实交往行为的难度增加与阶层多元等角度提出“商议何以可能”的问题。(64)其次,直接推动力方面,学者曾归纳了早期解释“温岭模式”的产生共有三种解释模式,分别为政治企业家模式、利益驱动模式和观念驱动模式。无疑,这些模式所提供的解释都具有启发意义,但仍需进一步展开实证研究。(65)最近一项研究归纳了温岭民主恳谈产生、演进的外部动力,主要与当地的经济因素、文化因素以及社会结构等因素有关。具体而言包括了温岭的民营与市场经济发达,理性协商、务实、进取、创新和平等的传统与现代交融的文化与精神,民营企业主群体与新社会组织的发育等。(66)

2.温岭民主恳谈制度何以持续。温岭民主恳谈制度何以持续的问题,很早就被学者当作一个重要的问题意识提出来。最早学者首先肯定在中国当前语境下这种制度安排能够提供比选举投票这类民主参与更多的实质性好处,但是“问题的关键在于这种制度能否持续与有效地进行下去而不至于流于形式”。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《治理研究》2018年 第6期
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