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娄成武 何阳:矛盾·成因·调适:论社会主义协商民主中的信息不对称

更新时间:2019-08-06 00:19:19
作者: 娄成武   何阳  
那么则会期待一个更为理性的协商结果,而一个更为理性的协商结果需要协商民主主体间实现信息共享,实现信息共享自然就不存在信息不对称现象。但现实情况是各协商民主主体所处角色不一,与之相关的考评标准有别,各种利益交错盘绕、纷繁复杂,以致各协商民主主体难以在所有利益上形成共识,利益分歧始终存在于各类协商行动中,既然各协商民主主体间存在利益分歧,那么他们都希望在协商过程中将自身利益损害降到最低,故会选择隐藏不利于实现他者利益的协商信息,引导协商对象在有限信息中按照自身的预期状态表达意见,使协商结果朝着有利于维护自身利益的方向发展,且只要利益分歧存在,各协商民主主体在利益认识上都难以形成共识,外加没有制度对此现象进行有效制约,那么信息不对称现象将长期存在于社会主义协商民主中,故我们将利益分歧视为社会主义协商民主中产生信息不对称现象的根本原因。

   (二)社会主义协商民主信息公开制度建设严重滞后

   当前社会主义协商民主机制的制度化、程序化和法治化建设相对滞后,使得整个协商过程缺乏固定模式,其中与信息不对称相关的便有社会主义协商民主信息公开制度建设。关于社会主义协商民主中的信息公开问题,尚未构建有专门制度以指导信息公开实践活动,以致信息公开环节受主观因素影响较大,几乎唯领导个人意志是从,即领导认为哪些信息应公开,则向利益相关者公开该部分信息,领导认为哪些信息不应公开,利益相关者则无法获得该部分信息,这里强调拥有权力的组织和机构占据信息优势方的理由是他们拥有丰富的资源,纵然协商对象存在着隐藏信息现象,仍可利用各种资源获得隐藏信息,但资源稀缺的公民则难以从拥有权力的组织和机构处获得隐藏信息。信息公开制度的缺失使得社会主义协商民主实践中对哪些信息应当公开缺乏对照依据,利益相关者无法审视拥有权力的组织和机构是否按照规章制度要求公开相关信息,继而缺失了对整个信息公开程序的监督,即便拥有权力的组织和机构的领导者随意性地选择公开相关信息,也不存在违背任何规章制度之说,更不用谈承担相应的责任,这显然助长了社会主义协商民主中信息不对称现象的产生。倘若社会主义协商民主信息公开制度对哪些信息应当在何时、何地公开以及公开多长时间没有争议方能生效等做出明确规定,结果必然是另一番景象。

   (三)社会主义协商民主责任认定与归责机制不完善

   科学合理的责任认定与归责对保障社会主义协商民主的效率和质量有所裨益,此举的功效不只停留在事后对违规行为进行制裁,也可体现在事前发挥一定的警戒作用,让各协商民主主体率先了解违背了相关规定需要承担的责任,从而使之不参与违规行为,降低违规行为发生概率。当前社会主义协商民主中的责任认定与归责机制并不完善,多数情形都是只对违反国家法律法规的行为进行责任认定与归责,追究当事人的法律责任,但国家法律法规的特性决定了并不是所有行为都适合纳入其调节范畴,很多行为根本上升不到国家法律法规层面,而且社会主义协商民主的法治化尚处于砥砺前行中,目前没有专门出台以调节社会主义协商民主关系为主要内容的法律,故即便违反国家法律法规,相关法条也分散于各类法律法规中,由于每部法律法规均围绕着某个主题而制定,其他法律法规不可能对社会主义协商民主行为规定得翔实,以致在有些行为的制裁上缺乏相应的制度安排,这明显没有将责任认定与归责机制的理论功效发挥出来。社会主义协商民主中有关信息不对称现象的责任认定与归责则属于上文中所提及的缺失状态,即缺乏相应的责任认定与归责机制对社会主义协商民主中产生信息不对称现象进行制约,占据信息优势方隐藏信息不需承担任何责任,其自然会出于自身利益考虑,进而选择性地公开部分信息。

   (四)占据信息劣势方寻求信息均衡状态的动力不足

   社会主义协商民主中产生信息不对称现象除了受利益分歧,制度不健全对占据信息优势方故意隐藏信息行为难以进行有效制约影响之外,还与占据信息劣势方寻求信息均衡状态的动力不足密切相关,即协商过程中占据信息劣势方通常都是被动地接受占据信息优势方所公开的信息,缺乏积极主动地寻求更多信息的实际行动,且此现象较多地发生在社区协商中。造成占据信息劣势方寻求信息均衡状态动力不足的原因主要有两个方面,一是占据信息劣势方未能意识到信息均衡的重要性,对协商民主中公开的信息抱着无所谓态度,给予多少信息便以此部分信息为基础展开协商,从未想过获得更多信息,以期保护自身利益和充分发挥群体智慧;二是占据信息劣势方意识到了信息均衡的重要性,有获得更多信息的想法,但由于受到外部各种条件的制约,获得更多信息根本不具有现实可行性或者说需要付出更多的机会成本,如当前要求政府公开与协商事务密切相关的、事先并未公开的信息,结果必然是以政府拒绝公开信息收场,因为如果政府愿意公开该部分信息,事先便会将此部分信息公之于众,既然事先没有对相关信息进行公布,那么主观上肯定是排斥公布的,纵然占据信息劣势方如何努力,也难以实现自身想要获得更多信息的要求,一定程度上便打消了其寻求协商过程中信息均衡状态的意念。

  

   四、调适社会主义协商民主中信息不对称现象的路径

  

   倘要为社会主义协商民主创造良好的环境,实现社会主义协商民主制度初衷,须对社会主义协商民主中的信息不对称现象进行调适,努力实现社会主义协商民主主体间的信息均衡,调适路径设计应坚守“激励相容和参与约束”相结合的原则,从正向引导和负向制约两个方面出发作出政策设计。

   (一)引导占据信息优势方正确认识利益关系

   社会主义协商民主中占据信息优势方多为拥有权力的组织和机构,正如前文所言,虽然协商对象可能隐藏部分信息,但拥有权力的组织和机构具有丰富资源,可利用资源获得信息,而协商对象则难以利用资源从这些组织和机构处获得信息。拥有权力的组织和机构在中国协商民主语境下则是中国的执政党、参政党、各类国家机关单位以及基层自治组织,它们具有代表人民利益这个共同特点,人民利益则是这些组织和机构的根本利益,其行为逻辑应坚守满足人民利益需要、全心全意为人民服务的准则,体现在实际行动中则为及时了解人民需求、并对人民需求进行积极回应,杜绝一切有违人民利益的行为发生,如具有中国特色的人民政协协商民主,世界范围内只有中国具有此制度,其生命力的强大主要缘于参与主体广泛,来自各种社会阶层,具有显著的代表性,协商内容多元,能够把人民群众的需求及时反映给执政党,真正地代表人民利益。

   倘若能对利益关系存有正确认识,则很少会出现为了组织和机构利益而损害人民利益的情形,拥有权力的组织和机构在实践活动中会积极主动地分享自身掌握的与协商民主相关的所有信息,以期更好地了解民意,集聚民众智慧,并据此作出合理决策。因而,国家应针对正确认识社会主义协商民主中的利益关系问题作出顶层设计,不仅需要在中央政治局会议上强调协商民主主体利益的一致性,而且需要将此认识通过召开会议、集中培训以及出台规章制度等方式传递给可能占据信息优势方的组织和机构,使这些组织和机构意识到小团体利益应让位于人民利益,不能本末倒置,不能牺牲人民利益保全小团体利益。如果拥有权力的组织和机构均能意识到协商事务的利益在本质上具有一致性特点,形成自律,那么则可以从主观上减少社会主义协商民主中的信息不对称现象。

   (二)构建社会主义协商民主信息公开制度

   构建社会主义协商民主信息公开制度是对协商民主透明化原则的贯彻,需要对四个问题依次作出回应。

   一是确定哪些信息需要进行公开,制度设计时则应列出信息公开清单,这里至少包含有协商会议召开的时间、地点以及相关当事人,与协商事务相关的信息,协商结果以及协商结果与决策的关系等,协商信息采集可安排为拥有权力的组织和机构提前公布相关信息,倘若协商对象对公布信息之外的信息还有需求,可以在一定时间内向拥有权力的组织和机构提出申请,待所需信息汇集完毕之后,再由拥有权力的组织和机构在协商会议上对后期提出的信息逐一进行回应,当然此处信息须属于信息公开清单范畴,这便对信息公开清单的制定提出了较高要求,既要将重要信息纳入其中,又不能违背保密原则。

   二是确定需要向谁公开信息,至少应包括协商民主主体以及与协商事务相关的利益者,协商民主主体作为协商行动的直接参与人,理应了解与协商相关的所有信息,只有对所有信息有所了解,才能更好地表达诉求、发挥监督作用,而有的协商事务牵涉人数较多,采取选举代表方式参与协商行动,无法使每个利益相关者均直接参与到协商中,故提出将利益相关者纳入公开信息对象的范畴。

   三是确定采用什么方式公开信息。公开信息方式多种多样,无论采用何种方式公开信息,必须至少保证协商民主主体和利益相关者均能获得相关信息,可以构建社会主义协商民主信息公开平台,协商民主主体在信息公开平台中发布信息,所有利益相关者通过信息公开平台实现信息共享。

   四是确定如何确立公开信息起止时间段。建议信息公开制度对公开信息起止时间段作出区间性规定,而将起止时间的具体设置权赋予拥有权力的组织和机构,使之根据公开信息的重要性和涉及人数规模大小等实际情况而定。

   (三)完善社会主义协商民主责任认定与归责机制

   完善社会主义协商民主责任认定与归责机制解决信息不对称现象需要分“两步走”,一步是完善国家法律法规,另一步是完善机构规章制度,如此安排的理由是法律和政策的性质和定位不同,两者相辅相成、协调一致,更有助于解决现实问题。但无论是完善国家法律法规,还是完善机构规章制度,都离不开责任主体及其归责原则问题,两者的区别在于完善国家法律法规要求稳步推进社会主义协商民主法治化建设,而完善机构规章制度要求相关机构针对国家法律法规未纳入调节范围的行为作出科学合理的政策设计,机构规章制度不能与国家法律法规相冲突,违反国家法律法规的性质更为恶劣,惩罚措施应更加严格。具体来看,首先,需要明确哪些情形纳入国家法律法规调节,哪些情形纳入机构规章制度调节,不应存在重合现象;其次,针对纳入国家法律法规和机构规章制度予以调节的情形确定责任主体,信息公开行为主体通常应为相关责任主体,这里又需对机构和个人作出区分,倘若是机构全体人员合意共同违反制度,则应由机构承担责任,倘若是个人行为不当,则由相关个人承担责任;再次,责任的认定存在程序违规和结果违规两种现象,无论是程序违规还是结果违规都要追究当事人的责任,纠正“重结果、轻程序”的思维习惯;最后,责任可以划分为法律责任和非法律责任,违规行为究竟是承担法律责任还是非法律责任,以及这两类责任下面的具体责任类型应率先作出规定[12](p147)。

   (四)调动占据信息劣势方寻求信息均衡的动力

   调动占据信息劣势方寻求信息均衡的动力应从转变思维观念和设计奖励制度两方面着手。首先,转变思维观念,一方面需要让占据信息劣势方意识到信息的重要性,没有客观系统的信息作为基础,占据信息劣势方很难全方位地了解协商事务,更不可能在协商过程中表达个人真实意愿,且被隐藏信息往往与他们的利益相关联,不排除存在损害他们利益的现象发生;另一方面随着信息公开制度和责任认定与归责机制的完善,占据信息劣势方向拥有权力的组织和机构寻求更多与协商事务相关信息的行为受到正式制度保护,只要是制度范围内规定的应当公开的信息,占据信息劣势方完全可以依法、依规地向有关部门提出要求,而有关部门并不会像以往那般果断拒绝要求,因为此举将承担一定的责任,即只要占据信息劣势方向上级部门或者监督机构反应,相关组织和人员将受到惩处。转变思维观念须在启动协商事务时则予以强调,并不时在协商过程中提及,可要求拥有权力的组织和机构以口头和书面形式向协商对象作出转变思维观念动员。其次,设计奖励制度,即针对占据信息劣势方主动寻求信息均衡的行为出台奖励规则,只要是国家法律法规和机构规章制度作出明确规定的应当公开的信息,拥有权力的组织和机构没有及时公开,被占据信息劣势方发现并要求其公开时,提出信息公开要求的组织和个人可以获得一定的奖励,奖励大小根据信息在协商过程中的重要性而定。

  

   五、小结

  

   社会主义协商民主中的信息不对称意味着信息在协商民主主体以及利益相关者之间呈不均匀、不对等分布状态,即有的协商民主主体及其利益相关者占据信息较多,而有的协商民主主体及其利益相关者占据信息较少。倘要保证社会主义协商民主行为的效率和质量,必须对信息不对称现象进行调适,虽然信息不对称是绝对的,信息对称是相对的,但并不阻碍我们将寻求信息均衡状态作为努力方向,因为只有信息共享,才能真正形成协商民主主体及其利益相关者平等协商的格局。本文主要从元信息入手,以期通过转变占据信息优势方和劣势方的思维观念以及构建社会主义协商民主信息公开制度与完善社会主义协商民主责任认定与归责机制对拥有权力的组织和机构在元信息的公开上进行规范,但获得元信息仅是认识协商事务的前提,如何在元信息基础上更有见地地表达诉求才是人民智慧的体现,才是协商民主的关键。

  

  

本文责编:陈冬冬
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文章来源: 《理论月刊》 2018年10期
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